VII SA/Wa 754/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę S. D., pismem z dnia [...].09.2015 r., zwrócił się do Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...], o zawieszenie postępowania w sprawie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zakresie stanu zachowania zabytkowego muru dziedzińca więziennego przy budynku dawnego aresztu policyjnego w [...] przy ul. [...] Ustosunkowując się do powyższego wniosku organ ochrony zabytków pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...].10.2015 r., nr [...] znak: [...], odmówił zawieszenia postępowania wszczętego w dniu [...].09.2015 r.. w sprawie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zakresie stanu zachowania zabytkowego budynku dawnego aresztu policyjnego w [...] przy ul. [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia S. D. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1446 z późn. zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4, art. 101, art. 134 w związku i z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego dalej k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia, bowiem wniesione od postanowienia, na które, wbrew błędnemu pouczeniu organu pierwszej instancji, nie przysługiwało zażalenie. Minister wskazał, że wynika to jednoznacznie z treści art. 141 § 1 Kpa. Przepis ten wyraźnie stanowi, że na wydane postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca regulując w Kodeksie postępowania administracyjnego określone zagadnienia procesowe konkretnie wskazuje, czy w danym przypadku organ jest zobowiązany zająć wiążące stanowisko w procesowej formie postanowienia oraz to, czy strona może wnieść na nie zażalenie. Minister wyjaśnił, że stosownie do treści art. 101 § 1 k.p.a. o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony, przy czym tylko na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a. ) Oznacza to, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Stwierdził, że złożone przez S. D. zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego nie przewiduje przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie postanowienia (niezaskarżalne w toku postępowania) można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 Kpa). Zauważył również , iż wprawdzie zaskarżone postanowienie zawierało błędne pouczenie o sposobie i terminie wniesienia zażalenia na postanowienie, jednakże okoliczność ta nie obligowała organu drugiej instancji do przeprowadzenia kontroli tego aktu. Błędne bowiem pouczenie przez organ konserwatorski pierwszej instancji o możliwości zaskarżenia postanowienia nie rodzi uprawnień do skorzystania środka odwoławczego. S.D. zaskarżył postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 101 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zażalenie nie przysługuje na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, podczas gdy analiza tego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku. Skarżący wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest jednolite oraz nie została w nim jednoznacznie rozstrzygnięta - jak wskazuje organ I instancji - kwestia zaskarżalności. Należy bowiem wskazać na linię orzeczniczą zgodnie, z którą na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje stronie zażalenie. Odpowiadając na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowej było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zakresie stanu zachowania zabytkowego muru dziedzińca więziennego przy budynku dawnego aresztu policyjnego w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wobec powyższego ocenie Sądu podlegała zasadność wydania w niniejszym przypadku kwestionowanego postanowienia. Analiza wskazanego art. 134 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie z taką sytuacją mieliśmy do czynienia. W myśl bowiem art. 101 § 3 k.p.a. jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. Zwrócić należy uwagę, że nastąpiła zmiana przepisów k.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegająca na dodaniu do § 3 art. 101 k.p.a. zwrotu, że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Istotą tej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Za koniecznością przyjęcia takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa bowiem Istotą nowelizacji tej normy prawnej było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Zaznaczenia także wymaga, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie pozostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, bowiem zgodnie z treścią art. 142 k.p.a. wskazane rozstrzygnięcie można kwestionować w odwołaniu od decyzji ewentualnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Nie można więc obecnie interpretować przepisu art. 101 § 3 k.p.a., w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania tak jak chciałaby uczynić to strona skarżąca. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługiwało zatem zażalenie, a wniesione przez stronę musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co obligowało, organ odwoławczy do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym już po roku 2011 wskazuje się, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych (vide: np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, czy wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, sygn. akt I OSK 2771/14 z dnia 7.04. 2016, I OSK 1225/14 z dnia 23 lutego 2016 r., II OSK 2408/14 z dnia 7 czerwca 2016 r., II OSK 1125/14 z dnia 13 stycznia 2016 r., II OSK 1106/14 z dnia 12 stycznia 2016 r. dostępne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).Sąd w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.