II GSK 646/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1131/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016r., sygn. akt I SA/Sz 1131/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r. poz. 963, zwanej dalej u.s.u.s.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie odmówił M. P. (zwanemu dalej także: skarżący) umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 2, ust. 3 pkt 1-6 i ust. 3a u.s.u.s. uzasadniających wnioskowane umorzenie składek. Po złożeniu przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie decyzją z dnia [...] września 2016r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2016r. Organ rentowy wskazał, że obowiązek opłacenia składek powstał w okresie, gdy Skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, którą zakończył w dniu 15 stycznia 2010r. Organ stwierdził, że na koncie płatnika figurują zewidencjonowane i wymagalne w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia nieopłacone należności w części finansowanej przez płatnika składek, które w dacie złożenia wniosku o umorzenie obejmują składki na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne okresy rozliczeniowe lat od 2000r. do 2007r. i od 2009r. do 2010r. w łącznej kwocie 44.755,38 zł. Zaległość z tytułu odsetek na dzień 13 czerwca 2016r. wyniosła 55.662,50 zł. Wskazano także, że zobowiązany posiada zaległości z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz FGSP za poszczególne okresy od 2000r. do 2010r. w łącznej kwocie 9.732,78 zł. Zaległość z tytułu odsetek na dzień 13 czerwca 2016r. wyniosła 19.963,00 zł. Nieopłacone należności z tytułu składek jako wymagalne zostały skierowane i objęte postępowaniem egzekucyjnym wszczętym w dniu 3 marca 2010r. Postępowanie to jest w toku i nie zostało zakończone. Ustalono także, że zobowiązany ma przyznane prawo do świadczenia emerytalnego w miesięcznej wysokości 1.712,29 zł brutto, tj. 1.450,29 zł netto. Skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ze względu na zły stan zdrowia ponosi wydatki z tytułu zakupu leków w kwocie 600,00 zł miesięcznie. Średniomiesięczny łączny dochód w prowadzonym gospodarstwie domowym dla tego typu gospodarstw wynosi 1.450,29 zł netto, będąc wyższym od minimum socjalnego ogłoszonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w kwocie 1.078,77 zł oraz wyższym od minimum egzystencji w kwocie 518,00 zł. Wskazano również, że zobowiązany jest właścicielem motocyklu [...], rok produkcji 1969, nr rejestracyjny [...]. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie w stosunku do zobowiązanego nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdyż wnioskodawca pobiera stałe świadczenie emerytalne w kwocie 1.712,29 zł brutto, tj. 1.450,29 zł netto, co oznacza, że istnieje majątek (stały dochód ze świadczenia) stanowiący podstawę opłacenia, a także dochodzenia w granicach i zakresie prawa przez wierzycieli w ramach postępowania egzekucyjnego. Według organu w sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanego nie zachodzi również uzasadniony przypadek oraz szczególne okoliczności, które winny skutkować rezygnacją z dochodzenia przedmiotowych należności i rozstrzygnięcia zgodnego z wolą strony oraz interesem osoby zobowiązanej. Trudna sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego, w tym złożenie oświadczenia o niewystarczających obecnie dochodach ze świadczenia emerytalnego, nie stanowią samoistnie kryterium uzasadnionego przypadku w ustalonej sytuacji majątkowej i rodzinnej do umorzenia przez organ nieopłaconych należności z tytułu składek. Zdaniem organu dochody uzyskiwane w prowadzonym samodzielnie gospodarstwie domowym (bez dodatkowych osób na utrzymaniu) stanowią podstawę zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego w kwocie przewyższającej minimum socjalne, w tym wydatków na lekarstwa. Ponadto otrzymywane dochody stanowią także podstawę dochodzenia bądź przystąpienia do spłaty zadłużenia w minimalnych ratach w ramach sytemu ratalnego. W ocenie Zakładu, za umorzeniem nie przemawia interes publiczny. Wnioskodawca prowadził bowiem pozarolniczą działalność zamierzając osiągać w niej dochody, ale nie wykonał ustawowych obowiązków opłacenia składek, z których finansowane są świadczenia osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty bieżące emerytur i rent. Za umorzeniem nieopłaconych składek nie przemawia również interes społeczny, tj. interes wszystkich objętych systemem ubezpieczeń społecznych, w tym również pozostałych płatników, na których ciąży wskazany powszechny obowiązek opłacania składek. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., jako wydanych na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. Błąd w ustaleniach faktycznych polegał według skarżącego na przyjęciu przez organ, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, a w szczególności przyjęciu, iż zobowiązany jest w stanie opłacić te należności, bez wywołania zbyt ciężkich skutków dla niego oraz przyjęciu, iż pomimo cierpienia na przewlekłą chorobę ma możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego opłacić te należności. Skarżący nie zgodził się z oceną Zakładu, że uzyskiwane przez niego świadczenie pozwala na opłacanie należności chociażby w niewielkich ratach, skoro nie jest w stanie sam siebie utrzymać na minimalnym poziomie. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że organ nie poczynił w zaskarżonej decyzji analizy pozwalającej na ocenę, czy w badanej sprawie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek za okres od stycznia 2000r. Zdaniem Sądu, powyższe uniemożliwia dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności w dacie wydawania aktu administracyjnego nie uległa przedawnieniu. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji oraz znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, nie istnieje możliwość ustalenia okoliczności dotyczących ewentualnego braku przedawnienia części należności z tytułu składek (w tym odsetek). Zakład nie przedstawił bowiem żadnych wywodów prawnych odnoszących się do problematyki przedawnienia należności z tytułu składek. Tymczasem w okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze składki dotyczą stycznia 2000r. Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wtedy, gdy należności, których umorzenia domaga się zobowiązany, nie uległy przedawnieniu. W przypadku zatem złożenia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest ustalenie przez organ ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Nie może bowiem toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności z tytułu składek, które już wygasły. Zdaniem Sądu, rozważania dotyczące zasadności prowadzenia postępowania wobec składek, których okres przedawnienia formalnie upłynął, wymagają wskazania okoliczności, które wpłynęły na ich wymagalność w dacie orzekania o zasadności wniosku zobowiązanego, także wówczas, gdy tej kwestii nie podniesiono we wniosku. W związku z powyższym Sąd I instancji nakazał, by ponownie rozpoznając sprawę organ dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych i wyjaśnił, czy nie doszło do przedawnienia części składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Następnie Zakład powinien ocenić aktualną sytuację materialną i zdrowotną skarżącego oraz rozstrzygnąć jego wniosek, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w związku z art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066) oraz art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016r. poz. 1822 z późn. zm.), art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego, poprzez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Zarzut ten skarżący kasacyjnie oparł na naruszeniu norm prawa ustrojowego, które jest co prawda częścią prawa formalnego, jednak z drugiej strony wyznacza ramy dla stosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, gdyż granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego. Sąd nieprawidłowo dokonał wykładni art. 134 § 1 p.p.s.a, zbyt szeroko zakreślając "granice danej sprawy" i przekraczając granice sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Zarzut ten skarżący kasacyjnie oparł na naruszeniu norm, które mają charakter przepisów ustrojowych i bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnionym jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane również w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 3) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a, art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s. polegające na naruszeniu przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu nie mających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, przy zupełnym braku oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS pod względem ich zgodności z prawem i uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku takiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania, które będzie toczone w innym trybie, zaś działalność Zakładu będzie podlegać kontroli sądu powszechnego. Dlatego uchylenie decyzji Zakładu nie doprowadzi do załatwienia sprawy, jeżeli jedynym powodem uchylenia jest wątpliwość dotycząca istnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, która zależy od wyniku innego postępowania. Stanowi to naruszenie zasady ekonomiki i szybkości postępowania, a ponadto narusza art. 83a ust. 1 u.s.u.s. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Jest to sformalizowany i profesjonalny środek prawny, co oznacza, że sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zakres sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a dokładniej to, czy organ rozstrzygając taką sprawę z wniosku o umorzenie tych należności ma obowiązek badania kwestii ewentualnego ich przedawnienia – jak twierdzi Sąd I instancji, czy też nie ma takiego obowiązku – jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic rozpoznawanej sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że Sąd nie jest związany granicami skargi (jej zarzutami i wnioskami), ale jest związany granicami sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. m.in. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 134, punkt 5, Lex 23013). Przez sprawę w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a rozumieć bowiem należy sprawę, w której została wydana zaskarżona decyzja, czyli ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. m.in. T. Woś w T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, 2016, komentarz do art. 134, pkt 1; także B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51; por. też m.in. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990). Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zatem przez granice kontrolowanej przez sąd sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego. Granice sprawy są więc wyznaczone ustawą materialnoprawną. W sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczenia społecznego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyposażony został w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Mając na uwadze przytoczoną powyżej regulację prawną, uznać należy, że w granicach prowadzonej na podstawie art. 28 u.s.u.s sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczenia społecznego, pozostaje ustalenie przesłanek, od których ustawa uzależnia umorzenie tych składek. Przedmiotem postępowania o umorzenie należności jest zatem ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Należy podzielić pogląd, że "decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2009r., II GZ 167/09). Organ administracyjny umocowany jest do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w granicach przyznanej mu kompetencji. Skoro, jak wynika z powyżej przytoczonej regulacji prawnej, decyzja w sprawie umorzenia należności nie jest decyzją dotyczącą ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem lub wyłączenia z ubezpieczenia, ani też istnienia i wymagalności dochodzonego obowiązku opłacenia składek przez zobowiązanego, rozstrzyganie tych kwestii pozostaje poza zakresem kompetencji organu. Poza zakresem sprawy dotyczącej umorzenia należności pozostaje zatem co do zasady ustalenie okoliczności związanych z wymagalnością tych należności. Jeśli więc, tak jak w rozpoznawanej sprawie, kwestia wysokości należności objętych wnioskiem o umorzenie i ich wymagalności nie jest sporna, a spór koncentrował się wyłącznie na ustawowych przesłankach umorzenia należności, organ administracyjny rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia winien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek ustawowych umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności. Zasadnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji objął kontrolą kwestię przedawnienia, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Trafnie bowiem zauważa skarżący kasacyjnie, że kwestia wymagalności należności, w tym także jego przedawnienia, została co do zasady zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Pozostaje ona zatem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a. dotyczącej umorzenia należności. W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania. Zasadne zatem okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 i art. 2, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 83 a ust. 1 i 2 u.s.u.s. Z zasady ogólnej wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte. Dokonując oceny przesłanek umorzenia należności istotna jest kwestia istnienia tych należności. Pozostaje ona jednak co do zasady poza granicami sprawy administracyjnej dotyczącej ich umorzenia, podlegając co do zasady kognicji sądów powszechnych. Na podstawie art. 83 ust 1 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Co do zasady stosunki prawne ubezpieczenia społecznego powstają wprost z przepisów ustawy. Organ wydaje decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie dopiero w razie powstania w danej sprawie wątpliwości. Organ ustala zatem w decyzji istnienie lub nieistnienie prawa lub obowiązku dla konkretnego przypadku, ale tego prawa lub obowiązku nie tworzy. Większość zatem decyzji wydawanych w sprawach ubezpieczenia społecznego ma charakter deklaratoryjny, a ich kontrola powierzona została sądom powszechnym. Wyjątkiem od tej zasady są decyzje o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku i dotyczące umorzenia należności. Są to decyzje o charakterze konstytutywnym, poddane kontroli sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W przypadku spraw nie będących klasycznymi sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym, podlegających kontroli sądu administracyjnego na mocy szczególnego przepisu, w tym m.in. spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, przywołana zasada art. 134 § 1 p.p.s.a. winna uwzględniać tę dwutorowość sądowego postępowania kontrolnego. W postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ma więc kompetencji do badania istnienia tych należności z uwagi na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego czy prawidłowości obliczenia należności wynikającej z decyzji z uwagi na właściwe rozliczenie konta płatnika składek przez organ. Kontrola sądu administracyjnego ograniczać się zatem powinna do granic sprawy administracyjnej tj. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie kwestia przedawnienia należności nie była sporna. Na etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zobowiązany nie podniósł zarzutu przedawnienia. Istnienie należności w kontekście jej przedawnienia nie było zatem w toku postępowania w ogóle przez stronę kwestionowane. Nie było też podstaw do uznania z urzędu, że doszło do wygaśnięcia zobowiązania. Przeciwnie, z akt sprawy wynika, że na dzień orzekania istniały nieopłacone należności z tytułu składek we wskazanej przez organ wysokości i jako wymagalne zostały one skierowane do egzekucji, którą prowadził Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy odbiega zatem od stanów faktycznych, w których NSA wyraził pogląd, że kwestia przedawnienia powinna być badana w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, gdzie w toku postępowania podnoszony był zarzut przedawnienia i istniały wątpliwości co do wygaśnięcia zobowiązania (por. np. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II GSK 421/07; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009r., II GSK 15/09; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 2013/11; także wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 236/13). Zasadny okazał się także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi II instancji prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w ogóle nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego co do sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego, które stanowiły okoliczności istotne z punktu widzenia ustawowych przesłanek umorzenia należności. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku oceny przez Sąd I instancji stanowiska organu o niespełnieniu przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek umorzenia należności, wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Doszło zatem do naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. z powodu nieodniesienia się przez Sąd I instancji do tego, czy organ prawidłowo zastosował przepisy materialne dotyczące umorzenia należności. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, albowiem zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględnić powinien wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając zatem zawarty w tym wyroku pogląd dotyczący zakresu sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i wynikający z niego wniosek, iż w tej sprawie poza jej zakresem pozostawała kwestia ewentualnego przedawnienia należności, która była w tej sprawie niesporna, Sąd powinien dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ustawowych przesłanek umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, czego w dotychczasowym postępowaniu zaniechał, ograniczając się do nieprawidłowego wskazania wady procesowej i uchylając z tego powodu zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą.