II OZ 201/17

Dnia 28 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia F. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., [...], o nałożeniu na F. Sp. z o.o. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50000 złotych. W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że argumentacja zawarta we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca podniosła, że wykonanie postanowienia może spowodować naruszenie stabilności finansowej Spółki, brak możliwości bieżącego regulowania własnych zobowiązań oraz odpowiedzialność odszkodowawczą wobec kontrahentów Spółki. Jednak Sąd nie jest zobowiązany, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania, do przeprowadzania z urzędu postępowania dowodowego w tym zakresie, a w oparciu o ogólne sformułowania wniosku Sąd nie może dokonać oceny, czy nałożona grzywna, w kontekście nieznanych Sądowi możliwości finansowych strony skarżącej, rzeczywiście będzie na tyle dotkliwa, że może doprowadzić do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających powyższe twierdzenia. Ponadto Sąd wskazał, że obowiązek uiszczenia grzywny nałożony zaskarżonym postanowieniem nie ma charakteru nieodwracalnego, czyli nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków. Stosownie bowiem do art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), zwanej dalej "u.p.e.a.", w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Sąd rozpoznając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia nie dokonuje także oceny zawartości skargi (por. postanowienie NSA z 9 lipca 2004 r., sygn. akt FZ 163/04). Zażalenie na ww. postanowienie wniosła F. Sp. z o.o., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. w zw. z art. 32 ustawy ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przez błędne zastosowanie oraz błędne ustalenia faktyczne, dotyczące wykonania nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. obowiązku zakazu użytkowania budynku, gdyż nałożenie na zobowiązanego środka egzekucyjnego nie było w stanie zapewnić wykonania decyzji z uwagi na to, że podmiotem odpowiedzialnym za dostarczenie lokali zamiennych była właściwa Gmina; - art. 59 § 1 ust. 2 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie w przypadku, gdy obowiązek nałożony decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nie jest wymagalny, co obligowało organ do podjęcia działania z urzędu i umorzenia postępowania; - art. 61 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wniosku skarżącego w przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji w całości mimo, że zachodzą przesłanki wskazane w ustawie, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy brak wstrzymania wykonalności decyzji powoduje realne niebezpieczeństwo naruszenia stabilności finansowej Spółki, brak możliwości bieżącego regulowania zobowiązań oraz powstania odpowiedzialności odszkodowawczej wobec kontrahentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstawy. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Samo powołanie się na wystąpienie ww. przesłanek bez odniesienia ich do konkretnej sytuacji skarżącego świadczy o gołosłowności argumentacji strony skarżącej. Ponadto nie bez znaczenia dla tej argumentacji w niniejszej sprawie powinno być też to, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadły w postępowaniu egzekucyjnym. Sformułowane w zażaleniu zarzuty nie dotyczą zaskarżonego postanowienia wydanego w ramach postępowania egzekucyjnego, ponieważ nawiązują do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o nałożeniu określonego obowiązku, a więc rozstrzygnięcia, które nie mieści się w granicach niniejszej sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Niemniej wskazania wymaga, że, po pierwsze, udzielenie skarżącej Spółce ochrony należy rozpoznać, uwzględniając rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Ochronę skarżącego reguluje również instytucja zwrócenia grzywny. Według art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Po drugie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego, którego zasadności nie bada się na etapie postępowania egzekucyjnego. W sytuacji w której zachodzi potrzeba doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (także w związku z wykonaniem określonych obowiązków, którego uzyskanie jest zagrożone przez niewykonanie obowiązku (nakazu), należy uwzględnić to, że zobowiązany ma dostateczną ochronę przez wykonanie obowiązku, co zamyka niebezpieczeństwo dolegliwości finansowej. Zagwarantowanie wykonania obowiązku publicznoprawnego jest uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, skoro w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący ma zapewnioną ochronę, której skuteczność jest uzależniona od woli samego skarżącego (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2015 r., II OZ 1080/15). Po trzecie, w przypadku postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy uwzględnić ewentualne możliwości finansowe strony skarżącej (por. postanowienie NSA z 8 maja 2015 r., II OSK 1029/15). Skarżąca Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50000 zł. Stwierdzić należy, że ani w we wniosku, ani w zażaleniu nie wykazała, że w wyniku jego wykonania zaistniałoby niebezpieczeństwo, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie. Nie wiadomo bowiem jak kształtuje się sytuacja finansowa skarżącej Spółki, a tym samym jaki wpływ ma ewentualne uiszczenie 50000 zł grzywny na jej sytuację finansową. Skarżąca Spółka nie wykazała, w jaki sposób obowiązek uiszczenia grzywny spowoduje dla niej trudne do odwrócenia skutki, bądź znaczną szkodę. Nie wskazała na żadne okoliczności i nie przedstawiła żadnych dokumentów, które miałyby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto jej argumentacja nie uwzględnia tego, że jeszcze przed uiszczeniem grzywny może wykonać obowiązek, co w świetle art. 125 u.p.e.a. uprawnia ją do ubiegania się o umorzenie nałożonej na nią grzywny w celu przymuszenia. Wskazać ponadto należy, że w niniejszej sprawie chodzi o świadczenie pieniężne, które z natury rzeczy jest odwracalne. Wobec tego należy stwierdzić, że podnoszone we wniosku okoliczności nie wskazują w żaden sposób na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego postanowienia (por. postanowienia NSA: z 21 kwietnia 2015 r., II OSK 812/15; z 2 października 2014 r., II OZ 1022/14). Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego obowiązku wiąże się ze znaczną szkodą i nieodwracalnymi skutkami (por. postanowienia NSA: z 1 sierpnia 2012 r., II OZ 664/12; z 12 lutego 2013 r., II OZ 71/13). Jeżeli zaś okaże się, że określone szkody są wynikiem wadliwego postanowienia, to z tego tytułu stronie skarżącej może przysługiwać prawo do odszkodowania, na zasadach ogólnych wynikających z art. 4171 Kodeksu cywilnego. Po czwarte, pozostała argumentacja zażalenia odnosi się do legalności nałożenia w tej sprawie grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia nie dokonuje także oceny zawartości skargi. Wynika to z tego, że tego rodzaju argumentacja nie stanowi żadnej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie może być rozpoznawana na obecnym etapie sprawy. W innym wypadku przed rozprawą mogłoby dojść do przedsądu, co w świetle obowiązujących przepisów byłoby niedopuszczalne. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.