II SA/Go 791/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, powoływanej jako "Kpa"), w związku z art. 1, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 4, art. 60, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647; powoływanej jako: "ustawa o pzp" ) po rozpoznaniu odwołania P Spółka z o.o. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego o powierzchni ponad 2000 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona skargą decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym wynikającym z akt administracyjnych: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r., uzupełnionym w dniu [...] lutego 2013 r. (o aktualną mapę zasadniczą i ewidencyjną) Spółka P z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów działkami nr [...] dla inwestycji - budowa obiektu handlowego wielkopowierzchniowego "o powierzchni ponad 2000 m2 " wraz z pylonem reklamowym i opisaną we wniosku infrastrukturą. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., znak [...] Burmistrz Miasta, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o pzp zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów centrum Miasta uznając, iż wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W zażaleniu na to postanowienie Spółka P wnosząc o jego uchylenie zarzuciła, że Burmistrz Miasta pominął okoliczność, iż w planie zagospodarowania przestrzennego określa się, ale w zależności od potrzeb, granice terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej, w ocenie organu, 2000 m2. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała nr XXXVIII/27/2006 z 27 kwietnia 2006r.) nie uwzględniono obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (2000 m2) dla terenów centrum Miasta. Dlatego, zdaniem strony, w opracowywanym planie, na który powołuje się Burmistrz, nie mogą znaleźć się tego typu obiekty. W takiej sytuacji bezzasadne było zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu, skoro plan ten nie może przewidywać tego typu obiektów (byłby sprzeczny ze studium). Strona, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07, podkreśliła, że dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie istnieje obowiązek sporządzenia tego planu, nadto nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp obliguje do określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych (jeżeli nawet to oblig ten nie ma nic wspólnego z obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego). Zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie wskazał przepisów odrębnych, które nakładałyby obowiązek sporządzenia planu dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, natomiast art. "4 ust. 3" ustawy o pzp stanowi o określeniu w planie granic obszarów pod budowę obiektów handlowych, ale tylko w zależności od potrzeb w tym zakresie (bez podziału na obiekty handlowe wielkopowierzchniowe i inne). Zdaniem strony, organ powinien więc ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ponieważ jeżeli wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o pzp zostały spełnione, to organ ma taki obowiązek. W wyniku rozpoznania zażalenia spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchyliło zaskarżony akt w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uznając, iż nie zebrał on w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego albowiem w aktach sprawy brak było wymienionej w zaskarżonym postanowieniu uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 kwietnia 2009r., Nr XXIX/98/09 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały z dnia 27 kwietnia 2006 r., Nr XXXVIII/27/2006 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, na którą spółka powołała się w zażaleniu. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku spółki, Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja zgodnie z charakterystyką określoną we wniosku, polega na budowie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego oraz pylonu reklamowego konstrukcji stalowej o wysokości do 20 m wraz z realizacją usług uzupełniających. Planowane zagospodarowanie terenu dotyczy, pozostających w użytkowaniu wieczystym B sp. z o.o., działek łącznie o powierzchni 28.800 m2, na których planowana jest zabudowa kubaturowa o powierzchni 10.500 m2 oraz 10.000 m2 powierzchni terenu utwardzonego oraz 4.000 m2 terenów zielonych. Inwestycja ta została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o katalog inwestycji określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U Nr 213, poz. 1397), dla której Burmistrz Miasta wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w dniu [...].11.2012r., stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Organ stwierdził, iż przed wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013r., zawieszającego postępowanie ustalono, iż obszar wnioskowanej inwestycji (działki nr [...]) objęty jest opracowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów centrum Miasta (na podstawie uchwały Rady Miejskiej nr XXIX/98/09 z dnia 30 kwietnia 2009r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Natomiast analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (uchwalonego uchwalą Nr XIII/74/99 Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 1999r. wraz ze zmianą - uchwała Rady Miejskiej Nr XXXVIII/27/2006 z dnia 27 kwietnia 2006r.) wskazuje jednoznacznie, iż na terenie objętym wnioskiem Spółki P nie przewidziano lokalizacji obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Działki o nr [...] stanowią teren strefy produkcyjno- technicznej. Jednocześnie Burmistrz Miasta jako istotną okoliczność faktyczną, która pojawiła się już po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, wskazał, że uchwałą nr XXIX /82/13z dnia 29 sierpnia 2013 r. Rada Miejska zmieniła uchwałę Nr XXIX/98/09 z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów centrum miasta. Obszar obejmujący m.in. działki nr [...], objęte wnioskiem inwestora, położony przy ul. [...], został wyłączony z opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem wskazany we wniosku teren nie był przeznaczony pod rozmieszczenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Organ I instancji wskazał, że obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy wynika wprost z art. 14 ust. 7 ustawy o pzp, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Natomiast z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 tej ustawy wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych wielko powierzchniowych. Za taki zaś, w ocenie Burmistrza, należało uznać planowany budynek o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zgodnie natomiast z treścią art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o pzp, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. W ocenie organu, powyższe przepisy uzasadniały wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jednocześnie Burmistrz podkreślił, że zamierzeniem ustawodawcy (co wynika min. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy) było doprowadzenie do takiej sytuacji, w której lokalizacja obiektów handlowych o określonej powierzchni sprzedaży będzie przewidziana jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej oczywiście będzie zgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przedmiotowej sprawie oba te warunki nie zostały spełnione. Końcowo organ I instancji wskazał, że wobec braku prac planistycznych obejmujących teren przy ul. [...] - co wynikało jednoznaczne z uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2013 r. - bezzasadnym było zawieszanie postępowania w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu spółka zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o "błędną interpretację obowiązujących przepisów prawnych". Wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia podtrzymała zarzuty podniesione już w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W toku postępowania odwoławczego Kolegium, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wystąpiło do Burmistrza Miasta o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie poprzez przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii uchwały nr XXIX/98/09 Rady Miejskiej z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego — terenów centrum miasta oraz czytelnego załącznika graficznego do w/w uchwały wraz z zaznaczeniem przebiegu granic obszaru, dla którego miał być pierwotnie sporządzony plan miejscowy z oznaczeniem na nim nieruchomości, na których inwestor planuje realizację przedmiotowej w sprawie inwestycji oraz uchwały nr XXIX/82/13 Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów centrum miasta wraz z czytelnym załącznikiem graficznym oraz z zaznaczeniem przebiegu granic obszaru, dla którego ma być obecnie tj. po zmianie pierwotnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, sporządzony plan miejscowy wraz z oznaczeniem na nim działek objętych wnioskiem. Kolegium wezwało również do przesłania pochodzących od organu ewidencyjnego wypisów z ewidencji gruntów dotyczących stron postępowania tj. właścicieli/lub użytkowników wieczystych działek graniczących bezpośrednio z działkami, na których ma być realizowana planowana inwestycja oraz wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy z uwagi na konieczność uprzedniego uzupełnienia akt sprawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Burmistrz Miasta pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., zaświadczył, że działki ewidencyjne nr [...] położone w [...], na dzień podjęcia uchwały Rady Miejskiej nr XXIX/98/09, tj. 30 kwietnia 2009 r. znajdowały się w obszarze przeznaczonym do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenów centrum miasta". W załączeniu przedłożył też załącznik graficzny do powyższej uchwały, z zaznaczeniem obszaru objętego dotychczasowym opracowaniem planu (wyznaczono linią koloru czerwonego) wraz z wykreśleniem przebiegu granic ewidencyjnych działek nr [...] (wyznaczono linią koloru żółtego). Jednocześnie organ zaświadczył się że działki ewidencyjne nr [...] położone w [...], na dzień podjęcia uchwały Rady Miejskiej nr XXIX/82/13, tj. 29 sierpnia 2013r. znajdowały się w obszarze przeznaczonym do wyłączenia z opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenów centrum miasta". W załączeniu również przedłożono załącznik graficzny do powyższej uchwały, z zaznaczeniem obszaru objętego dotychczasowym opracowaniem planu (wyznaczono linią koloru czerwonego), obszaru wyłączonego z opracowania planu miejscowego (wyznaczono linią przerywaną koloru niebieskiego) oraz wykreślono przebieg granic ewidencyjnych działek nr [...] (wyznaczono je linią kolory żółtego). Rozpoznając odwołanie spółki, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o pzp przewidziano obowiązek umieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wśród obszarów tych wymieniono również obszary rozmieszczenia obiektów handlowych. Stosownie do treści art. 15 ust. 3 pkt. 4 ustawy, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 (obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Kolegium podkreśliło, że w swoim pierwotnym brzmieniu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła obowiązek uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określania obszarów rozmieszczenia obiektów sprzedaży o powierzchni przekraczającej 2000 m2. Następnie art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) wprowadził zmianę art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp, która względem wskazywanych tam obiektów (ujmowanych w studium) wprowadziła zmianę polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". W konsekwencji za wielkopowierzchniowe obiekty handlowe w planowaniu przestrzennym uznano zdecydowanie większą liczbę obiektów. Organ odwoławczy podał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 8 lipca 2008 r. (K 46/07) orzekł, że przedmiotowa ustawa, dotycząca wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest niezgodna z art. 2, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwencją powyższego była również utrata mocy obowiązującej nowelizacji, na podstawie której w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano wskazanej zmiany. Dalej Kolegium podniosło, że w praktyce pojawiły się wątpliwości w zakresie tego, dla jakich "obszarów wielkopowierzchniowych" istnieje obecnie obowiązek związany z uchwaleniem planu. Kolegium podzieliło argumentację wyrażoną w orzecznictwie (wykładnia celowościowa i funkcjonalna), zgodnie z którą w przypadku, gdy ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych przestała obowiązywać, to dla kolejnych stanów faktycznych wiążący będzie przepis obejmujący treść normatywną w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powyższe oznacza, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy obszarów, na których rozmieszczone są obiekty handlowe o powierzchni przekraczającej, jak w rozpatrywanej sprawie 2000 m2. Wskazało, iż art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy o pzp należy odczytywać w łączności z innymi przepisami tej ustawy, w tym m.in. z art. 15 ust. 3 pkt 4, w którym wskazano, że w planach miejscowych określa się granice terenów sprzedaży o powierzchni powyżej 2000 m2 (lub odpowiednio - powyżej 400 m2). Zdaniem Kolegium, to z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium, będące aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, co stanowi wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o pzp). Koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 ustawy). Zatem, w ocenie Kolegium, wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z jego ust. 3 ustawy o pzp, stanowi źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W pozostałym zakresie organ odwoławczy powtórzył argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą analizy uzupełnionego materiału dowodowego, tj. podjętych uchwał, dodatkowo podkreślając, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostaną wyznaczone granice terenów pod budowę takich obiektów. W sytuacji braku planu miejscowego (jak w rozpatrywanej sprawie) niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla takich obiektów. Uznając, z przedstawionych przyczyn, decyzję Burmistrza Miasta za prawidłową, stwierdził, iż argumentacja strony odnośnie błędnej wykładni przepisów prawa dokonanej przez organ pozostawała chybiona. W skardze spółka P wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzuciła: 1. naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o pzp poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż przepisy te stanowią źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, przez co naruszono podstawowe prawa i wolności człowieka i obywatela, określone w art. 64 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem strony skarżącej dokonana przez organ wykładnia art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 oraz w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o pzp nie jest prawidłowa, albowiem uregulowanie zawarte w art. 10 ust. 2 ustawy o pzp odnosi się do podstawowych treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a nie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotowy studium obejmuje między innymi określenie obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (2000 m2) oraz obszarów przestrzeni publicznej. Przepis ten należy zatem rozumieć w ten sposób, że o ile na terenie gminy występują przypadki, o których mowa w przepisie, winny zostać obowiązkowo określone w studium, względnie zachodzi potrzeba określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, terenów dla obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, obszarów przestrzeni publicznej. Tak określony zakres studium jest obligatoryjny, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W takim przypadku sporządzenie projektu planu miejscowego musi być zgodne z zapisami studium (art. 15 ust. 1 ustawy o pzpp), a uchwalenie planu miejscowego może nastąpić po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy o pzp). Nie stanowi to jednak, w ocenie strony skarżącej, argumentu na poparcie tezy, że studium, czy też przepis określający jeden z elementów studium, statuuje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (źródłem powszechnie obowiązującego prawa), wiąże jedynie organy gminy przy sporządzeniu planu miejscowego. Odmienna, zgodna ze stanowiskiem organów administracji, wykładnia powyższych przepisów prowadziłaby do absurdalnego wniosku, iż przepis skierowany do organu administracji, określający niezbędny zakres wewnętrznego aktu planistycznego, niebędącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa, interpretowany jest w sposób ograniczający podstawowe, konstytucyjne prawa i wolności, zawarte w art. 64 i art. 22 Konstytucji RP, tj. prawo własności oraz wolność działalności gospodarczej. Ograniczenie powyższych praw i wolności dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy, nie może zatem nastąpić w wyniku zastosowania wykładni rozszerzającej. Skarżąca nie zgodziła się również z tym, że organ powołując się na treść art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o pzp i stwierdzając przyznanie organowi stanowiącemu gminy wyłącznego prawa decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych miałoby być wyrazem ochrony prawnej interesu publicznego, pominął fakt, że w tym samym przepisie ustawodawca nakazuje uwzględnienie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o pzp), przyznając mu prymat nad potrzebami interesu publicznego. Organ odwoławczy odwołując się w uzasadnieniu tylko do wykładni celowościowej i funkcjonalnej całkowicie pominął wykładnię gramatyczną. Albowiem gdyby wolą ustawodawcy było potraktowanie obszaru rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (2000 m2) jako obszaru, dla którego sporządzenie planu jest obowiązkowe, to umieściłby te kategorie po słowach "w tym", a nie po słowach "a także", które oznaczają koniunkcje rozłączną. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie jednoznacznie wskazuje, iż w przepisie wymieniono trzy odrębne elementy studium, tj.: 1) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości; 2) obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (2000 m2); 3) obszary przestrzeni publicznej. Również z treści art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o pzp nie można wywodzić, zdaniem skarżącej obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla takiego obszaru; 2. naruszenie art. 14 ust. 7 ustawy o pzp, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten określa okoliczności, w których sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe, a okoliczności te nie wystąpiły w niniejszej sytuacji. Zdaniem strony skarżącej, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma powszechnie obowiązującego przepisu prawa ustanawiającego obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (2000 m2). Niezastosowanie w rozstrzygnięciu organu II instancji powyższego przepisu prawa stanowi obrazę przepisów prawa; 3. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o pzp poprzez jego niezastosowanie, mimo iż w niniejszej sytuacji zachodziły okoliczności określone w hipotezie przywołanego przepisu. W ocenie skarżącej, organ powinien zastosować zasadę ogólną wynikającą z treści wskazanego przepisów art. 4 ust. 2 i wydać decyzję o warunkach zabudowy; 4. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o pzp poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż przesłanka określona w ust. 5 przywołanego przepisu nie została spełniona, co skutkowało niewydaniem decyzji o warunkach zabudowy na wniosek strony skarżącej, mimo spełnienia wszystkich wymienionych w przepisie przesłanek; 5. naruszenie art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równego traktowania przez władze publiczne poprzez odmowę wydania warunków zabudowy na wniosek strony skarżącej, podczas gdy w identycznym stanie faktycznym i prawnym wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką (ul. [...]), na której zaplanowano inwestycję, będącą przedmiotem wniosku strony skarżącej. Skarżąca zarzuciła, że decyzję o warunkach zabudowy wydano dla planowanej nieopodal (na skrzyżowaniu ulic [...]) budowy centrum handlowego K o powierzchni sprzedaży około 5 tysięcy m2. Natomiast przy ul. [...] dobiegają końca prace związane z budowlą parku handlowego S. Ponadto, również przy ul. [...] zlokalizowany jest hipermarket sieci K. Strona podkreśliła, że wszystkie wymienione powyżej inwestycje zaliczają się do kategorii wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i zrealizowane zostały na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż dla obszaru, na których są zlokalizowane, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za dziwny uznawała fakt, że jedynie w odniesieniu do inwestycji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, organ I instancji powziął wątpliwość co do dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji obiektu wielkopowierzchniowego. Takie działanie władzy publicznej bezspornie świadczy o naruszeniu zasady równego traktowania. 6. naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Spółka zarzuciła, iż w swych rozważaniach prawnych SKO nie odniosło się do przepisu art. 14 ust. 7 ustawy oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 o pzp w sytuacji gdy powołał je organ I instancji, co może sugerować, iż w oparciu o nie, Burmistrz za przepisy odrębne ( wadliwie) uznał art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o pzp. Tymczasem za przepisy odrębne w rozumienia art. 14 ust. 7 ustawy o pzp nie mogą zostać uznane inne przepisy tej ustawy. W ocenie strony skarżącej, świadomy tego uchybienia organ II instancji pominął wskazane przepisy ustawy w swych rozważaniach jako nie pasujące do z góry założonej tezy o trafności stanowiska Burmistrza. Nadto zarzuciła, iż organ II instancji nie odniósł się do stanowiska Burmistrza, że w okolicznościach sprawy brak podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o pzp. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Za bezzasadne uznał zarzuty strony skarżącej dotyczące błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez organy obu instancji. Stwierdził, iż podnoszenie argumentu o realizacji innych inwestycji wielkopowierzchniowych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, objętej wnioskiem skarżącej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, która dotyczy konkretnego stanu faktycznego i prawnego, obowiązujących w dacie orzekania. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut rzekomego braku wskazania przez organ odwoławczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Zarówno bowiem wskazana w decyzji podstawa prawna rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku strony skarżącej, odpowiadają prawu i spełniają wymogi ustawowe. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu z dnia 9 stycznia 2015r. skarżąca sprecyzowała w piśmie z dnia [...] stycznia 2015r., iż wskazana w jej wniosku "powierzchnia ponad 2000 m2" oznacza powierzchnię sprzedaży w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o pzp. W ramach uzupełnienia akt administracyjnych Sąd uzyskał także z organu I instancji uchwałę nr XXXVIII/27/2006 Rady miejskiej z dnia 27 kwietnia 2006 r. ws prawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta wraz ze wszystkimi jej załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej wynika z art. 134 ppsa i wyznaczony jest granicami sprawy administracyjnej, a nie tylko zarzutami skargi. Kontrola sprawowana jest w oparciu o akta sprawy administracyjnej, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, polegające na uchyleniu ( tj. wyeliminowaniu z obrotu prawnego ) kontrolowanego aktu, ewentualnie innych wydanych w granicach danej sprawy administracyjnej 9 art. 135 ppsa ) może nastąpić zasadniczo w sytuacji stwierdzenia, że naruszają one przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( tj. na treść wydanej decyzji ), a prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej treść lub dającym podstawy do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). Stwierdzenie nieważności stosownie do pkt 2 § 1 art. 145 ppsa, następuje zaś w sytuacji gdy badana decyzja czy postanowienie dotknięta są wadami o jakich mowa w art. 156 Kpa. W ocenie Sądu, przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej skargą decyzji SKO zarówno w odniesieniu do zarzutów skargi jak też w granicach rozpoznawanej sprawy administracyjnej (art. 134 § 1 ppsa) nie doprowadziła do ujawnienia kwalifikowanych uchybień przepisom proceduralnym czy też prawa materialnego, o jakich mowa w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa). 2. Przedmiotem kontroli sądowej pozostawała decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2013 r. Podstawą materialnoprawną rozpoznania przez organy sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną pozostawały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., powoływana jako: "ustawa o pzp" ). Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 59 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest więc możliwe w sytuacji braku dla terenu na którym planowana jest inwestycja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienia warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pzp. Wskazać jednak należy, że możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej ograniczają także regulacje określające inwestycje, dla których lokalizacji sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. 3. Przedmiot wniosku strony skarżącej w niniejszej sprawie stanowiła inwestycja w postaci obiektu handlowego. W odniesieniu do tego typu inwestycji szczególnym wymaganiem ustawowym jest wskazanie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 64 ust. 2 ustawy o pzp ) powierzchni sprzedaży obiektu handlowego. Pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 19 ustawy o pzp jako "część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.)". Obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wiąże się ze szczególnymi wymaganiami odnoszącymi się do lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów sprzedaży o powierzchni powyżej 2000 m2 . 3. Wniosek spółki z dnia [...] stycznia 2013r. nie określał wielkości powierzchni sprzedaży obiektu handlowego, stanowiąc jedynie o "budynku handlowym wielkopowierzchniowym o pow. ponad 2000 m2" ze wskazaniem dodatkowo planowanej powierzchni zabudowy, powierzchni działki, powierzchni terenu utwardzonego oraz terenu zielonego. Organy obu instancji rozpatrywały sprawę tak jakby chodziło o obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jednakże w świetle zarzutów podnoszonych przez spółkę w zażaleniu, podtrzymanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak też zarzutów i wywodów skargi, a także wobec oświadczenia z dnia [...] stycznia 2015 r., złożonego przez skarżącą na wezwanie Sądu, nie budzi wątpliwości rzeczywisty przedmiot wniosku, którego treść dotknięta pozostawała niedokładnością polegającą na pominięciu w określeniu inwestycji jako "budynku handlowym wielkopowierzchniowym o pow. ponad 2000 m2" słowa: "sprzedaży". 4. Istota problemu występującego w kontrolowanej sprawie administracyjnej sprowadzała się zatem do kwestii, czy dla inwestycji w postaci obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży o jakiej mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też jego lokalizacja możliwa jest jedynie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczy spór między skarżącą a organami orzekającymi w sprawie dotyczący tej kwestii sprowadzał się do wykładni przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy. 5. W dacie orzekania przez organy obu instancji przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp stanowił i nadal stanowi, że "w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej". W swej pierwotnej wersji przepis ten miał brzmienie, w którym powierzchnia sprzedaży obiektów handlowych określona była zwrotem "powyżej 2000 m2". Zmiana jego treści, polegająca na zmianie określenia wielkości powierzchni sprzedaży obiektu handlowego dokonana została przepisem art. 12 ustawy z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880). Nowelizacja ta weszła w życie w oparciu o art. 18 wskazanej ustawy w dniu 18 września 2007 r., a następnie została derogowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07. Powołanym wyrokiem Trybunał stwierdził, że ustawa z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w całości jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( vide: wyrok TK z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07 – OTK ZU 2008, nr 6, poz. 104 ). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, skutkiem przywołanego wyroku TK jest "odżycie" normy art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp w brzmieniu obowiązującym do czasu zmiany wprowadzonej przepisem art. 12 ustawy z dnia z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. 6. Bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z ustawą zasadniczą z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji). Akt normatywny lub jego część (konkretnie oznaczone przepisy) uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją zostają usunięte z porządku prawnego, czyli przestają być jego elementem. Konstytucja, nadając orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego charakter ostateczny i wyposażając je w moc powszechnie obowiązującą sprawiła, że wobec problemu zmiany stanu prawnego, jako bezpośredniego skutku wyroku Trybunału, stają organy powołane do stosowania prawa. Skutki orzeczeń TK kształtują system prawny, usuwając z tego systemu normy niezgodne z Konstytucją. W ten sposób Trybunał wpływa na wykładnię i stosowanie pozostałych norm. Zarówno nauka prawa konstytucyjnego, jak i orzecznictwo dopuszcza sytuacje, w których orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego prowadzi skutku w postaci "odżycia" przepisów, których uchylenie Trybunał uznał za niezgodne z konstytucją (W. Wróbel, S. Zabłocki, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., P 11/08, "Palestra" 2009, nr 7-8, s. 290; wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165, a także z dnia 3 marca 1996 r., sygn. akt 25/95, OTK 1996, nr 6, poz. 52). Jest to z pewnością, obok wyraźnej ingerencji organu prawotwórczego, podstawowy sposób wypełniania luki oparty na ustalonej przez Trybunał, w drodze wykładni, prócz realizacji głównego zadania, także pełnej rekonstrukcji obowiązującego porządku prawnego. Możliwość wskazania normy, która winna wejść w miejsce luki spowodowanej orzeczeniem o niekonstytucyjności, należy również do organów wymiaru sprawiedliwości w toku realizacji działalności orzeczniczej. Uprawnienie to obejmuje także możliwość stwierdzenia "reanimacji" przepisów ustawy uchylonych niegdyś przez przepisy uznane za niekonstytucyjne. Mieści się to w ramach ich uprawnień do dokonywania operatywnej wykładni przy realizacji funkcji orzeczniczej ( vide: J. Repel, glosa do uchwały NSA z dnia 14 marca 2005 r., FPS 4/04, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", rok 2005, nr 1, s. 131). Wskazać również należy na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. I CSK 379/08 ( OSNC 2009 r., nr 12, poz. 172), że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niegodność z Konstytucją przepisu uchylającego wcześniej obowiązujący przepis, wywołuje skutek czasowy ex tunc, co oznacza, że przepis uchylony "odzyskuje" moc prawną ze skutkiem ex tunc w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w organie promulgacyjnym". Akceptując skuteczność orzeczeń Trybunału ex tunc, należy bowiem przyjąć fikcję prawną, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, a zatem, że nie mogła ona wywrzeć rezultatu zamierzonego przez ustawodawcę; nie uchyliła innej normy, a więc ta pozornie przez nią uchylona norma "odżywa". W konsekwencji poczynionych rozważań w odniesieniu do przedmiotu rozpoznawanej sprawy za obiekty handlowe o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp w dalszym ciągu uważać należy obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.. 7. Stanowisko skarżącej prezentowane w toku postępowania przed organami i w skardze, dotyczące wykładni przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 14 ust. 7 ustawy o pzp, sprowadza się w istocie do tezy, iż dla obiektów handlowych o jakich mowa w normie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp nie istnieje obowiązek sporządzania planu miejscowego i że w przypadku braku takiego planu lokalizacja tego typu obiektów dopuszczalna jest na podstawie aktu indywidualnego tj. decyzji o warunkach zabudowy. Argumentacja strony skarżącej prezentowana dla uzasadnienia zajmowanego stanowiska opiera się na poglądach wyrażanych w piśmiennictwie tematu (vide: Alicja Plucińska Filipowicz, Artur Kosicki "Lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych", Samorząd Terytorialny, z.7-8/2013; Artur Kosicki "Decyzja o warunkach zabudowy jako podstawa do lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych", Nieruchomości, rok 2013, nr 9; Jan Wszołek "Lokalizacja inwestycji w postaci wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (...) a obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", Monitor Prawniczy z. 12 / 2012 str. 629). W ocenie Sądu stanowiska prezentowanego w skardze podzielić nie można. 8. Przede wszystkim wskazać należy iż wbrew stanowisku skarżącej przepis art. 14 ust. 7 ustawy o pzp, stanowiący, iż "plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne" nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Taki obowiązek nie wynika bowiem jedynie z przepisów odrębnych do których odsyła cytowany art. 14 ust. 7 ustawy o pzp, ale również z wykładanych systemowo i celowościowo przepisów samej ustawy tj. art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 oraz z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o pzp. Przy czym nie chodzi tu o traktowanie innych przepisów ustawy o pzp jako "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy o pzp, ale o sytuację w której istnieją dwa źródła obowiązku sporządzenia planu miejscowego: przepisy odrębne do których odesłanie znajduje się w art. 14 ust. 7 i oraz przepisy samej ustawy o pzp. 9. Zauważyć należy, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem polityki przestrzennej gminy. Jest ono uchwalane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, co stanowi wyraz ochrony interesu publicznego ( art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o pzp). Koreluje to z zasadą ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które ustawodawca przyjął za podstawę polityki przestrzennej. Gmina nie ma zatem obowiązku wskazywania w studium terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 . Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o pzp w planie miejscowym granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, wyznacza się w zależności od potrzeb. Potrzeba taka, zachodzi zatem wówczas, gdy gmina (jej organ stanowiący) przejawiając zamiar dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju obiektów na swym terenie już w studium takie tereny przewidziała. Podstawą do wyznaczenia w studium terenów pod takie obiekty handlowe jest przepis art. 10 ust. 2 pkt 8, zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których sporządzenie planu miejscowego jest obligatoryjne na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające scaleń i podziału, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeniu publicznej. Podkreślenia wymaga, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została zatem pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu. W związku z powyższym słuszne jest stwierdzenie, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 stanowi źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający, prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno sprzed jak i po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r. (vide: wyroki NSA z 8 sierpnia 2006r., II OSK 698/06; z 12 grudnia 2007, II OSK 1699/06; 11 marca 2008, II OSK 87/07; z 13 października 2009, II OSK 1558/08, z 26 października 2011r., II OSK 1531/10; z 9 stycznia 2014r. , II OSK 1888/12; z 26 października 2010r., II OSK 1659/09, z 1 marca 2013, II OSK 2071/11, z 8 października 2007r., II OSK 2071/11, z 9 grudnia 2013r. II OSK 1697/12; z 18 grudnia 2012 II OSK 1515/11). Również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zaprezentowana wykładnia omawianych przepisów pozostaje dominująca (vide: wyroki WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011r., II SA/Sz 522/11; WSA w Białymstoku z 9 lutego 2006r. II SA/Bk 583/05; WSA w Poznaniu z 13 września 2006r., II SA/Po 466/06; WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009r. II SA/Łd 224/09; WSA we Wrocławiu z 16 września 2009r. II SA/Wr 2003/09 i z dnia 6 lutego 2012r., II SA/Wr 741/11; WSA w Gliwicach z 14 marca 2012r., II SA/Gl 785/11; z 15 października 2012r., II SA/GL 564/12; z 28 października 2010r., II SA/GL 693/10, WSA w Warszawie z 6 lutego 2012r. IV SA/Wa 1658/11; vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). Wyrażane niekiedy poglądy odmienne zbieżne z prezentowanymi w skardze nie zostały podzielone przez NSA ( vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Kr 1429, uchylony przez NSA wyrokiem w sprawie II OSK 1531/10; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). 10. Poczynione wywody prowadzą do wniosku, iż obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla obiektów handlowych powyżej 2000 m2 powierzchni sprzedaży nie ma jednakże charakteru bezwzględnego. Zależy on w istocie od tego, czy w studium gmina w ogóle lokalizację takich obiektów dopuściła, określając obszary rozmieszczenia takich obiektów handlowych. Jeżeli w studium takie tereny zostaną przewidziane, to na mocy art. 10 ust. 3 ustawy o pzp powstaje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla takich terenów po upływie 3 miesięcy od ustanowienia takiego obowiązku. Tym samym uznać należy, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o pzp stanowi podstawę do uznania, że obligatoryjne jest uchwalenie planu miejscowego dla terenu, na którym dopuszczona jest w studium lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Lokalizacja takich obiektów w gminie może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń planu, wyznaczających granice pod ich budowę. Zasadą jest zatem lokalizowanie obiektów o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2 na podstawie planu miejscowego. 11. W sytuacji gdy w gminie brak jest planu miejscowego rozważenia wymaga czy jego uchwalenie jest obligatoryjne ze względu na treść studium. Jeżeli studium nie przewiduje w gminie terenów pod realizację takich obiektów, to oczywiście uchwalenie planu nie jest obowiązkowe. Nie oznacza to jednak możliwości przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu i wydania decyzji warunków zabudowy. Jakkolwiek powołane już na wstępie przepisy art. 4 ust. 2 i 59 ustawy o pzp przewidują, że w sytuacji braku planu miejscowego zabudowa i zmiana zagospodarowania terenu możliwa jest na podstawie decyzji o warunków zabudowy, to – jak sygnalizowano - przepis ten nie oznacza, że dotyczy to wszelkich inwestycji. Najistotniejsze pozostają w tej kwestii postanowienia studium. Jeżeli wynika z niego że w gminie nie wyznaczono terenów pod obiekty, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, ich realizacja nie jest możliwa. Zatem nie można w odniesieniu do takiego obiektu rozstrzygać o warunkach zabudowy w drodze decyzji. Sąd podziela w tej kwestii analogiczny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 października 2010r. w sprawie II OSK 1659/09 (vide: baza orzeczeń nsa. gov.pl), zgodnie z którym treść przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 ustawy o pzp, ustalana w ramach interpretacji łącznej, jednoznacznie wskazuje, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje obszarów lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie umożliwia ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu w postaci wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na gruncie art. 61 ust. 1 tej ustawy. NSA podkreślił, iż obiekty handlowe o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy należą do obiektów, które na gruncie powołanego przepisu poddane są szczególnej procedurze uzyskiwania warunków zabudowy zarówno co do umieszczenia takich obiektów na terenie gminy jak i co do granic terenów pod zabudowę takich obiektów handlowych, wykluczającej drogę decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego dualizmu polegającego na tym, iż z jednej strony ustawodawca wprowadził konieczność lokalizowania omawianych obiektów wyłącznie na podstawie planu miejscowego (w sytuacji gdy przewiduje je studium), a z drugiej (w przypadku milczenia studium lub wręcz wyraźnego zakazu w nim zawartego), dopuszczał ustalanie dla nich warunków zabudowy. 12. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne między stronami pozostawało, iż dla miasta obowiązujące pozostaje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalone uchwałą Rady Miejskiej Nr XIII/74/99 z dnia 25 listopada 1999 r., w brzmieniu nadanym mu uchwałą z dnia 27 kwietnia 2006r. Nr XXXVIII/27/2006 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Analiza zapisów tego Studium, a w szczególności załączników nr 2 i 3 do tej uchwały wskazuje, że dla terenu na którym położona jest nieruchomość objęta wnioskiem spółki jako inwestora ( dz. nr [...]) nie przewiduje ono lokalizacji obiektów o jakich mowa w art. 10 ust.2 pkt 8 ustawy o pzp. Działki te, jak zasadnie wskazało Kolegium, położone są w strefie produkcyjno- technicznej przez co stosownie do zapisów Studium (str. 82) rozumieć należy tereny obejmujące przemysł, składy, bazy, transport i obsługę komunikacji oraz rzemiosło produkcyjne, ponadto obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, a także usługi i administrację, przy uwzględnieniu zasady bezkolizyjnego sąsiedztwa tej funkcji z ograniczeniem do minimum funkcji mieszkaniowej, obejmującej zabudowę istniejącą z możliwością jej uzupełnień. Z analizy części tekstowej i graficznej Studium wynika również - czego SKO już nie dostrzegło - że Rada Miasta wyznaczyła w tymże studium, w wyniku powołanej uchwały zmieniającej dotychczasowe zapisy, tereny o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp. Dla ich lokalizacji przewidziane zostały tereny działki nr [...], o pow. 31,1305 ha. 13. W kontekście omawianych zapisów Studium, w brzmieniu nadanym mu uchwałą z dnia 27 kwietnia 2006 r., Burmistrz, orzekający w sprawie jako organ I instancji, w związku z wpływem wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r. nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o pzp. (analogicznie uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 października 2010r. II OSK 1659/09). Dla terenu objętego wnioskiem spółki nie istniał bowiem obowiązek uchwalenia planu miejscowego, a to ze względu na fakt, iż tereny na których położone są obie działki wymienione we wniosku nie są wskazanymi w Studium terenami na których organ stanowiący Miasta przewidział lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zdaniem Sądu, natomiast dla rozstrzyganej sprawy w zakresie jej merytorycznego załatwienia czy też uprzedniego zawieszenia postępowania, bez znaczenia prawnego pozostawała – akcentowana przez organy – kwestia podjęcia przez Radę Miasta w dniu 29 sierpnia 2013r. uchwały nr XXIX/82/13 w sprawie zmiany uchwały z dnia 30 kwietnia 2009r. Nr XXIX/98 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów centrum miasta, w wyniku której z obszaru objętego granicami sporządzania planu miejscowego wyłączone zostały tereny na których położone są między innymi działki objęte wnioskiem strony. Przystąpienie organu stanowiącego miasta do sporządzania planu w odniesieniu do terenu objętego wskazaną uchwałą intencyjną (oraz jej późniejsza modyfikacja) nie było bowiem wynikiem istnienia obowiązku jego uchwalenia, wynikającym z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz art. 15 ust 3 pkt 4 ustawy o pzp. Okoliczność ta pozostawała zatem bez związku z normą art. 62 ust. 2 ustawy o pzp, statuującą obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jedynie w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. 14. W świetle poczynionych rozważań nieuzasadnione zatem pozostawały zarzuty sformułowane w pkt. a, b skargi, dotyczące wadliwej wykładni przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 4, oraz niezastosowania art. 14 ust . 7 ustawy o pzp. 15. Za chybione uznać też należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o pzp poprzez jego niezastosowanie, błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenia przepisów art. 32 (tj. zasady równości wobec prawa), art. 64 (tj. zasady ochrony własności) i art. 22 (tj. zasady swobody działalności gospodarczej) Konstytucji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pzp ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady bowiem określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 ustawy). Oznacza to zasadniczo, iż ustawodawca na obszarach pozbawionych planu miejscowego respektuje generalną zasadę wolności zabudowy w granicach określonych przepisami szczególnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy), ale także przepisami samej ustawy o pzp. Jak już więc wskazano uprzednio brak planu miejscowego dla danego terenu nie oznacza możliwości lokalizacji na nim inwestycji w postaci obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w drodze decyzji administracyjnej. Możliwe jest to wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, którego obowiązek sporządzenia dla przewidzianych w studium obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych znajduje swe źródło w przepisach art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o pzp. 16. Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi naruszenia zaskarżoną decyzją art. 64 oraz 22 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie przy interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało prowadzić do naruszenia podstawowych praw i wolności określonych w tych przepisach ustawy zasadniczej. Bez wątpienia wolność działalności gospodarczej, o jakiej stanowi przepis art. 22 ustawy zasadniczej, należy do konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Przywołany przepis Konstytucji wyraża jedną z zasad polskiego ustroju gospodarczego, a zarazem stanowi podstawę konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Wolność działalności gospodarczej oznacza swobodę działalności jednostek oraz instytucji i podmiotów niepublicznych, mających prawo samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym, o zakresie i formach tego udziału, w tym swobodnego podejmowania działań faktycznych i prawnych. Obejmuje ona osoby fizyczne i inne podmioty, korzystające z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi. Omawiana wolność nie ma jednak charakteru absolutnego. Przepis art. 22 Konstytucji stawia w tym względzie dwa warunki: w płaszczyźnie formalnej wymaga, by ograniczenie było wprowadzone w drodze ustawy, w płaszczyźnie materialnej zaś by uzasadnione było "ważnym interesem publicznym". Państwo, zgodnie z zasadą proporcjonalności, nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. Oznacza to, że wszelka ingerencja w prawa podmiotowe musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu. Niewątpliwie, jak już była o tym mowa, celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania, przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Ustalenie przeznaczenia terenu pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Poprzez obowiązek przeznaczenia w miejscowym planie - akcie prawa miejscowego, terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego nie dochodzi bowiem do limitowania (reglamentowania) wolności działalności gospodarczej. Wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (lokalizacji obiektu) bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów o planowaniu przestrzennym, nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią zatem przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. 17. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji wskazać należy, że prawo własności, którego ochronę zapewnia powołany przepis, ale też art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej , nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w ust. 3 art. 64, że własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeksu cywilnego. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z szeregu różnych ustaw, w tym także i z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morze terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy art. 6 ust. 1 ustawy organy gminy, realizując przyznane gminie uprawnienia do decydowania o kształcie przestrzeni, zostały zaś upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów - w sposób pośredni - poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz – w sposób bezpośredni – poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z omówionych przyczyn brak było podstaw do przyjęcia, iż dokonana prze SKO wykładnia przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o pzp, nastąpiła z pominięciem wskazanych przepisów Konstytucji. W kontekście analizowanego zarzutu wskazać należy niejako na marginesie, iż wprawdzie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca nie musi – ze względu na charakter decyzji o warunkach zabudowy, która nie jest przecież zezwoleniem na realizację inwestycji - wykazywać się żadnym tytułem prawnym do gruntu objętego wnioskiem, to z akt wynika, iż skarżąca nie legitymuje się prawem własności lub innym prawem rzeczowym do działek nr [...]. 18. Nieuprawniony pozostawał także zarzut naruszenia, kontrolowaną decyzją SKO, zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Skarżąca uzasadniała go jedynie twierdzeniami, iż w odniesieniu do terenów sąsiadujących z objętymi jej wnioskiem, inne podmioty gospodarcze uzyskały od organu I instancji decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji analogicznych jak planowana przez nią. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, iż w postępowaniu sądowadministracyjnym wywołanym skargą strony na akt indywidualny, jakim jest decyzja administracyjna, kognicja sądu wyznaczona jest granicami sprawy administracyjnej w której została ona wydana. Z mocy art. 135 ppsa możliwa jest również kontrola sądowa innych aktów, ale wyłącznie podjętych w granicach tej sprawy administracyjnej. W postępowaniu wszczętym skargą sąd administracyjny nie kontroluje natomiast legalności innych aktów wydanych w innych postępowaniach administracyjnych nawet przy założeniu, że chodzi o akty administracyjne wydane wobec innych podmiotów pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do prowadzenia dochodzeń zmierzających do oceny zgodności z prawem innych aktów wydanych w "podobnych" sprawach. O ile akty wydane w takich sprawach naruszają prawo, to okoliczności te podmioty zainteresowane mogą sygnalizować organom posiadającym kompetencję do wdrażania z urzędu postępowań w tzw. trybach nadzwyczajnych (np. stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania). Marginalnie wskazać należy, iż w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej w odniesieniu do obiektu handlowego o jakim mowa w art. 10 ust 2 pkt 8 ustawy o pzp ( vide: wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., II OSK 1659/09; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). 19. Za częściowo uzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie w jakim odnoszą się one do naruszenia art. 11 i 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy powinien bowiem w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odnieść się do kwestii powołania w podstawach prawnych przez organ I instancji przepisów "art. 14 ust. 1 pkt 7" (powinno być "art. 14 ust. 7) i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o pzp, jak też do regulacji art. 62 ust. 2 tej ustawy. Uchybienia w tym zakresie nie miały jednak wpływy na wynik sprawy, wobec czego nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ). Wbrew natomiast zarzutom skarżącej SKO wskazało podstawę prawną uznania decyzji Burmistrza za prawidłową, powołując przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, stanowiący o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Nie mogły też znaleźć oczekiwanego przez skarżącą skutku zarzuty oparcia rozstrzygnięcia na nie stanowiących źródła prawa orzeczeniach sądów administracyjnych i to wydanych w innych okolicznościach sprawy. Wbrew przekonaniu skarżącej, kontrolowana decyzja podjęta została na podstawie właściwie zinterpretowanych i zastosowanych przepisów prawa. Nie może zaś pozostawać uzasadnionym zarzutem okoliczność, iż organ w procesie ich wykładni posiłkował się argumentacją wynikającą z, adekwatnego do przedmiotu sprawy, dorobku orzeczniczego sądownictwa administracyjnego 20. Mając na uwadze podane argumenty Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.