I SA/Wa 1722/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, to jest potwierdzającego iż budynki posadowione na dawnej działce hipotecznej nr [...], obecnie przy ul. [...] i [...] w W., z wyłączeniem lokali wyodrębnionych sprzedanych przez [...] ich dotychczasowym najemcom, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1954 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył M. K.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. M. K. wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego "iż budynki posadowione na dawnej działce hip. nr [...], obecnie przy ul. [...] i [...] w W., z wyłączeniem lokali wyodrębnionych, sprzedanych przez [...] ich dotychczasowym najemcom, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006 r.. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 208/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1759/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2007 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 107/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia wobec niespełnienia przez budynki położone w W. przy ul. [...] oraz [...] wymogu art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości ww. postanowienie z [...] lipca 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia wobec niespełnienia przez budynki położone w W. przy ul. [...] oraz [...] wymogu art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżone postanowienie z [...] września 2010 r. w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżone postanowienie z [...] maja 2011 r. w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Prezydent [...] zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku Prezydenta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. oraz prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego odwołania M. K. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Prezydent [...] ponownie zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego odwołania M. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], oraz skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Prezydent [...] podjął zawieszone postępowanie oraz odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości ww. postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2604/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na postanowienie SKO w W. z dnia [...] lipca 2013 r. wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 153 ppsa i nie zastosowanie się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 27 marca 2009 r., I SA/Wa 107/09. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., I OSK 1067/14, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną M. K. od wyroku WSA z dnia 17 stycznia 2014 r. NSA wskazał, że w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1759/07, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jedynie konieczność uwzględnienia całej dokumentacji w sprawie, nie przesądzając i nie wskazując wniosków, jakie mogą z niej wypłynąć. Rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia istotne jest, zdaniem NSA, aby została uwzględniona kompleksowa dokumentacja w sprawie. Jeżeli jednak dokumentacja ta wymaga dokonania oceny prawnej albo jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia. Sporne kwestie powinny być rozstrzygnięte przez organ w stosownym postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Prezydent [...] po raz kolejny odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu ozn. hip. nr [...], Prezydent [...] ponownie rozpatruje wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu. W ocenie organu, odmienną kwestią jest sprawa budynków posadowionych na gruncie. Poczynione ustalenia prowadzą bowiem do logicznego wniosku, iż aktualnie posadowione na gruncie budynki nie są tymi, które uległy zniszczeniom w trakcie działań wojennych, albowiem ich resztki zostały rozebrane i na ich miejscu wybudowano zupełnie nowe budynki. Nie sposób zatem twierdzić, iż budynki wybudowane po 21 listopada 1945 r. przez inny podmiot niż dawny właściciel stanowią własność spadkobiercy dawnych właścicieli. Nie spełniają one bowiem warunków z art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. bo nie istniały w tej dacie. Organ wskazał ponadto, iż z ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez B. S. wynika, iż brak jest możliwości wydzielenia budynków przy ul. [...] i [...] zgodnie z granicami dawnej nieruchomości hip. nr [...]. To również przesądza o tym, iż obecne budynki nie są budynkami w rozumieniu art. 5 ww. dekretu. Następnie Prezydent wskazał, iż oceniając wniosek z [...] lipca 2006 r. jako złożony w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 kpa zważyć trzeba, iż zarówno decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia administracyjnego o odmowie dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej jak i decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej nie mogą przesądzać o spełnianiu przez przedmiotowy budynek warunków z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Powyższa okoliczność nie była bowiem przedmiotem tych rozstrzygnięć. W ocenie organu, kwestia ewentualnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zastrzeżona została dla postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów ww. dekretu, zaś kwestia sprzedaży budynków niespełniających warunków z art. 5 dekretu podlega drodze cywilnej. Zdaniem organu, w drodze wydania zaświadczenia nie można rozstrzygać zagadnień spornych, a takim zagadnieniem jest niewątpliwie kwestia przedmiotowych budynków. Organ nie może wydać zaświadczenia żądanej treści w sytuacji gdy wyraża stanowisko odmienne od wnioskodawcy a kwestia sporna podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Następnie organ wskazał na zebrane w sprawie dokumenty archiwalne i w oparciu o powyższe dokumenty uznał, iż istniejące na przedmiotowym gruncie budynki zostały wzniesione w latach powojennych i nie spełniają warunków z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ponadto, organ przytoczył orzecznictwo sadów administracyjnych na potwierdzenie tego, iż w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na wydanie zaświadczenia określonej treści należy wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W ocenie organu, zaświadczenie nie może być bowiem sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku innego postępowania, którego zakończenie pozwoli (lub nie) na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, zaś kwestia własności budynku podlegać będzie ustaleniom na drodze cywilnej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. K. podnosząc, że skoro organ pierwszej instancji nie potrafi jednoznacznie wypowiedzieć się co do treści zaświadczenia żądanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 kpa, to naruszył art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazało, że - jak już wielokrotnie podkreślano w niniejszym postępowaniu o wydanie zaświadczenia o określonej treści - w tym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Z tego powodu zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Kolegium podniosło, iż szczególną uwagę na tę kwestię wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, gdzie stwierdził, że wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna. Taka zaś sytuacja ma, w ocenie Kolegium, miejsce w niniejszej sprawie. Organ podniósł, iż z uwagi na swoją "naturę" zaświadczenie nie służy rozstrzygnięciu sprawy gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta [...], który po analizie kompleksowej dokumentacji sprawy uznał, że istniejące na przedmiotowym gruncie budynki nie spełniają warunków art. 5 dekretu z 26 października 1945 r., co jest kwestionowane przez skarżącego. Organ wskazał, iż po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu ozn. hip. nr [...], organ I instancji ponownie rozpoznaje wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Podsumowując, w ocenie Kolegium, strona nie może w drodze zaświadczenia uzyskać rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można bowiem w trybie zaświadczeniowym otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się ramach innego postępowania administracyjnego (postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego). Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi zacytował fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, i wskazał, że zawarte w nim rozważania dotyczą wydawania tylko tych zaświadczeń, które są wydawane na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie podstawą prawną żądania wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Ponadto, w ocenie skarżącego, konsekwencją zastosowania art. 217 § 2 pkt 1 kpa jest brak możliwości działania organów w oparciu o art. 218 § 1 kpa, który to przepis również został powołany przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym uzasadnieniu wyroku z 26 stycznia 2016 r. Skarżący podniósł, iż zagadnienie podstawy prawnej żądania wydania zaświadczenia o spełnianiu przez budynek warunków art. 5 dekretu i zastosowania w tym kontekście art. 218 § 1 kpa było przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 214/08. Przywołał fragment uzasadnienia tego wyroku i wskazał, ze wynika z tego, iż oceny prawne i zalecenia, na które powołuje się organ odwoławczy miałyby zastosowanie gdyby podstawą prawną żądania wydania zaświadczenia był art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Natomiast są one nierelewantne w przedmiotowym postępowaniu zaświadczeniowym. Wskazał na treść § 61 rozporządzenia powoływanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., która obecnie jest przeniesiona do § 134 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym. Zatem, w ocenie skarżącego, w sytuacji gdy podstawą żądania wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 1 kpa, organ nie może powoływać się na brak stosownej dokumentacji i uchylać się od zajęcia jednoznacznego stanowiska co do żądanej treści zaświadczenia podnosząc przy tym konieczność przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego. W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której prawo nakłada, pod rygorem grzywny (art. 36 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), obowiązek uzyskania zaświadczenia, które w postępowaniu zaświadczeniowym wydane być nie może. Następnie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu przypisanie organowi I instancji stwierdzenia o uznaniu, że budynki istniejące na gruncie nie spełniają warunków z art. 5 dekretu, którego to stwierdzenia Prezydent [...] w postanowieniu z [...] maja 2016 r. nie zawarł. Ponadto, zarzucił organowi brak analizy kompleksowej dokumentacji sprawy polegającej na niewzięciu przez organ pod uwagę zarządzenia Prezydenta [...] ogłoszonego w dniu [...] października 1947 r., w którym jego dziadkowie jako przeddekretowi właściciele nieruchomości zostali wezwani do naprawy uszkodzeń przedmiotowych budynków spowodowanych działaniami wojennymi. Zarzucił również, iż organ I instancji odniósł się jedynie do treści załączników do protokołów objęcia w posiadanie przez [...] budynków na przedmiotowej nieruchomości. Całkowicie natomiast pominął stan prawny budynków wynikający z treści tych protokołów. Wskazał, iż ww. protokołach stwierdzono, że budynki są przejmowane w wykonaniu odmownych orzeczeń dekretowych tj. na podstawie art. 8 dekretu. Powyższe oznacza, że władze [...], obejmujące w posiadanie obiekty budowlane znajdujące się na nieruchomości hip. nr [...] i posiadające wiedzę o ich stanie technicznym z autopsji, traktowały te obiekty jak budynki spełniające warunki art. 5. dekretu. Natomiast po ponad 60 latach współczesne władze prezentują stanowisko przeciwne ukształtowane jedynie na podstawie wybiórczo dobranych dokumentów, w tym dokumentów powstałych na ich zlecenie już po wszczęciu niniejszego postępowania o wydanie zaświadczenia. Skarżący powołał się ponadto na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wskazał, że w dacie gdy powyższa decyzja stała się ostateczna, [...] utraciło tytuł własności do spornych budynków. Zasadne jest więc pytanie, komu ten tytuł obecnie przysługuje albowiem wykreślenie z księgi wieczystej [...] jako właściciela budynków musi się dokonać z jednoczesnym wpisaniem nowego właściciela. Jeżeli tytuł ten przysługuje osobom, które posiadały tytuł własności w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. lub ich następcom prawnym, to w ocenie skarżącego jest to tożsame z uznaniem, że budynki spełniają warunki art. 5 tego dekretu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, to jest zaświadczenia potwierdzającego iż budynki posadowione na dawnej działce hipotecznej nr [...], obecnie przy ul. [...] i [...] w W., z wyłączeniem lokali wyodrębnionych sprzedanych przez [...] ich dotychczasowym najemcom, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako: "dekret" lub "dekret z 26 października 1945 r.". Na wstępie podnieść trzeba, iż zaskarżone postanowienie SKO z [...] września 2016 r. zostało wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2006 r. o wydanie zaświadczenia. Z akt sprawy wynika, iż powyższy wniosek już kilkukrotnie stał się przedmiotem rozstrzygnięć Prezydenta [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Z akt sprawy ponadto wynika, iż rozstrzygnięcia organów wydane w niniejszej sprawie dwukrotnie zostały poddane kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 208/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1759/07, uchylił powyższy wyrok i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 107/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2006 r. Ponadto, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r., I SA/Wa 2604/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], o uchyleniu przez organ II instancji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., I OSK 1067/14 oddalił skargę kasacyjną M. K. od ww. wyroku. Powyższe oznacza, iż ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ administracji jest związany, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej zwanej "ppsa", oceną prawną wyrażoną w wyżej powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje jednak, iż organy orzekające w sprawie, pomimo wiążących zaleceń wynikających ze wskazanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych, nadal do tych zaleceń się nie zastosowały i nie wyjaśniły w sposób właściwy przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji przypomnieć trzeba skutki jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego wydane w postępowaniu prowadzonym w danej sprawie. Stosownie bowiem do powołanego wyżej art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przy tym, wyjaśnić trzeba, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego lub po wzruszeniu wyroku (taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała). Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się wydanemu wcześniej w sprawie orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że rozpatrując po raz kolejny przedmiotową sprawę organy były związane oceną prawną zawartą w poprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zatem przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., I OSK 1759/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z przepisów dekretu z 26 października 1945 r. wynika, że "budynki na gruntach warszawskich, które przeszły na własność gminy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli - art. 5 - dopóki nie zostanie wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 7 dekretu, tj. rozstrzygające wniosek o przyznanie prawa do gruntu lub do końca upływu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1. Jeżeli rozstrzygnięcie wniosku jest negatywne dla b. właściciela lub ten wniosek nie został złożony, wszystkie budynki, znajdujące się na gruncie, przechodzą z mocy art. 8 dekretu, na własność gminy". NSA następnie podniósł, iż "Art. 5 dekretu opisuje zatem stan prawny budynków znajdujących się na gruncie warszawskim, który przeszedł na własność gminy, bez względu na stan techniczny tych budynków. Przepis ten przesądza bowiem o prawie własności budynków do czasu gdy zaistnieje sytuacja przewidziana w art. 8 dekretu, tzn. dopóki właściciel prawa swego do budynku nie utraci na rzecz gminy. Oświadczenie właściwego organu zatem, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, powinno stwierdzać stan prawny budynku na gruntach warszawskich, tj. czy pozostają własnością b. właścicieli gruntów i odpowiadają warunkom art. 5 dekretu, czy też nie, bowiem przeszły na własność gminy zgodnie z art. 8 dekretu. Przenosząc to na grunt przepisów k.p.a. o zaświadczeniach - zaświadczenie powinno mieć taką właśnie treść dot. stanu prawnego budynków na gruncie warszawskim. Takiego bowiem oświadczenie co do stanu prawnego, a więc czy budynek odpowiada warunkom art. 5 dekretu, wymaga § 61 ust. 1 rozporządzenia." NSA podsumował, iż "Rozstrzygnięcie wniosku M. K. o wydanie przez organ zaświadczenia, zawierającego oświadczenie, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia będzie wymagało uwzględnienia kompleksowej dokumentacji sprawy. Ta dokumentacja to nie tylko ta część, na której dotychczas oparły się organy i Wojewódzki Sąd, ale także ta, która jest w sprawie, tj. dzienników urzędowych które wskazał skarżący oraz decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń administracyjnych o odmowie przyznania prawa do gruntu, na co wskazuje się w skardze kasacyjnej. Po wydaniu tych orzeczeń bowiem powstał stan prawny, w którym pozostaje do rozpoznania wniosek dekretowy, chyba że został on już rozpoznany." Ponownie rozpoznając sprawę w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "Ponowne zatem rozpoznanie wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia zawierającego oświadczenie, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, będzie wymagało od organu uwzględnienia kompleksowej dokumentacji sprawy, czyli poza zgromadzoną już w aktach sprawy, uwzględnienia również treści zawartych w dziennikach urzędowych, które wskazał skarżący oraz decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń administracyjnych o odmowie przyznania prawa do gruntu. Po wydaniu tych orzeczeń powstał bowiem stan prawny, w którym pozostaje do rozpoznania wniosek dekretowy." Ponadto, w wyroku z 26 stycznia 2016 r., I OSK 1067/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w uzasadnieniu wydanego wcześniej wyroku z 26 listopada 2008 r., I OSK 1759/07, NSA wskazał na konieczność uwzględnienia całej dokumentacji w sprawie. Z powyższego wynika, iż we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie sądy te w sposób wyraźny wskazały jak mają postępować organy administracyjne w toku ponownego rozpoznania sprawy. Analiza kontrolowanych rozstrzygnięć wskazuje jednak, iż pomimo tych zaleceń, organy orzekające nadal nie zastosowały się do wskazań wynikających z orzeczeń sądów w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, to jest nie uwzględniły całej dokumentacji w sprawie. Z zaskarżonych postanowień wynika bowiem, iż swoje rozstrzygnięcia i ocenę organy oparły na zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji archiwalnej, to jest na: kartach rejestracyjnych nieruchomości, protokołach objęcia w posiadanie budynków, rejestrach dokumentów opisujących stan techniczny budynków przy ul. [...] i [...], piśmie Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska z [...] października 1996 r., w którym podano daty odbudowy budynków, sprawozdaniu z badania projektowanej budowy z [...] czerwca 1948 r. oraz zawiadomieniu Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych W.. Powołały się ponadto na ekspertyzę budowlaną sporządzoną przez B. S.. W swojej ocenie organy nie uwzględniły natomiast, pomimo wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanych w sprawie orzeczeniach sądów, treści Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy z 24 listopada 1947 r., na który to dziennik od początku niniejszego postępowania powoływał się skarżący. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 153 ustawy 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji, wydając zaskarżone postanowienie organy naruszyły również art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wobec powołanych naruszeń konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. Sąd nie podzielił natomiast zawartego w skardze stanowiska, iż podstawą prawną żądania wydania zaświadczenia w przedmiotowym postępowaniu jest art. 217 § 2 pkt 1 kpa. W ocenie Sądu, stanowisko to nie znajduje oparcia w wydanych wcześniej w sprawie i wiążących sąd i organy administracji publicznej orzeczeniach sądowych. Przeciwnie, z uzasadnienia wydanych w sprawie orzeczeń sądów wynika iż podstawą prawną żądania wydania zaświadczenia w niniejszym postępowaniu jest art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., I OSK 1759/07, Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie zawarł w nim wypowiedzi co do podstawy prawnej wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie. Potwierdza to treść uzasadnienia wyroku z 26 stycznia 2016 r., I OSK 1067/14, gdzie NSA zwrócił uwagę "na błędne odczytanie treści wyroku NSA z dnia 26 listopada 2008 r., w uzasadnieniu którego NSA wskazał, że organ rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia powinien uwzględnić kompleksową dokumentację sprawy, a więc zarówno tę dokumentację na której dotychczas oparły się organy, jak również te dokumenty które wskazał skarżący, oraz decyzje stwierdzające nieważność orzeczeń administracyjnych. Natomiast z powołanego wyroku nie tylko nie wynika obowiązek wydania zaświadczenia, ale również nie wynika żadna ocena prawna dokumentów w sprawie, w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność uwzględnienia całej dokumentacji w sprawie, nie przesądzając i nie wskazując wniosków jakie mogą z niej wypływać." Ponadto, co istotne, po dokonaniu powyższego wyjaśnienia NSA wskazał, iż: "Nadto przypomnieć należy, iż w przypadku, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku. W postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym, a więc postępowaniu w którym organ rozstrzyga o przedmiocie danej sprawy wydając decyzję administracyjną, decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd też rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia istotne jest aby uwzględnić kompleksową dokumentację w sprawie, jeżeli jednak dokumentacja ta wymaga dokonania oceny prawnej, albo jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia, sporne kwestie powinny być rozstrzygnięte przez organ w stosownym postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym." W ocenie Sądu, z powyższego orzeczenia wynika, iż za podstawę prawną żądania wydania zaświadczenia w niniejszym postępowaniu NSA uznał art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Jak zaś już wskazano powyżej, z art. 153 ppsa wynika zasada związania sądu administracyjnego w sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Przy tym, ciążący na organie administracji oraz sądzie bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego lub po wzruszeniu wyroku. Z akt sprawy nie wynika aby taka sytuacja miała w sprawie miejsce, na taką okoliczność nie wskazuje również skarżący. W konsekwencji, obecnie rozpoznający sprawę sąd w składzie orzekającym związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi we wcześniej wydanych w sprawie orzeczeniach, w tym również wyroku NSA z 26 stycznia 2016 r. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Z powyższego wynika ponadto, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W konsekwencji, rozpatrując ponownie sprawę obowiązkiem sądu jest zastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszych orzeczeniach wydanych w sprawie. Sąd nie może natomiast zastosować się do poglądów prawnych wyrażonych w orzeczeniach sądów wydanych w innych sprawach. Dotyczy to również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r., I OSK 214/08, na który to wyrok i zawarte w nim poglądy prawne powołuje się skarżący w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r., Dz. U. poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające w sposób należyty przeprowadzą postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2006 r. o wydanie zaświadczenia, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej zapatrywań prawnych Sądu. W tym celu niezbędne będzie uwzględnienie przez organy orzekające kompleksowej dokumentacji sprawy, czyli uwzględnienie również treści zawartych w Dzienniku Urzędowym z dnia 24 października 1947 r., na który powołuje się skarżący.