I OSK 1606/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M., B.P., E. S., T. S. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 894/16 w sprawie ze skargi A. M., B. P., E. S., T. S. i Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 894/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę: A.M., B.P., E.S., T. S. i Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o: 1) umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonej w R. a oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] - jako stanowiącej własność Gminy Miasta R. i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. oraz 2) odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R., a oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (stanowiących własność Gminy Miasta R.). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.M., B.P., E.S., T. S. i Z. B. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA w Rzeszowie i zaakceptowanie przez ten Sąd uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy postępowanie kontrolowane przez WSA w Rzeszowie zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w postaci: - błędnego ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia w wyniku braku wyczerpującego zebrania oraz błędnej oceny materiału dowodowego oraz poprzestanie tylko na określeniu ogólnego celu wywłaszczenia w postaci "budowy osiedla mieszkaniowego [...]", - braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania dowodów, w tym braku podjęcia dostatecznych czynności w celu odnalezienia dokumentu, na podstawie którego doszło do wywłaszczenia oraz określenia celu wywłaszczenia w postaci decyzji o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...], - błędnej oceny materiału dowodowego i dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy skutkującej niezasadnym przyjęciem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do przyjęcia, że cel ten nie został zrealizowany, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z: art. 6, 7, 8, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. - poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA w Rzeszowie i zaakceptowanie przez ten Sąd uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy postępowanie kontrolowane przez WSA w Rzeszowie zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w postaci braku zawieszenia postępowania w celu podjęcia czynności zmierzających do rozstrzygnięcia zagadnienia ważności i skuteczności umów, na podstawie których wywłaszczona nieruchomość odpowiadająca działce o aktualnym nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich oraz braku podjęcia tych czynności, 2) prawa materialnego, a to: a) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 "u.g.n.", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwestia terminu podjęcia prac na nieruchomościach wywłaszczonych nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli cel ten w chwili złożenia wniosku został osiągnięty, a w konsekwencji brak uwzględnienia skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto autor skargi kasacyjnej wnosił o podjęcie – na zasadzie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały rozstrzygającej dwa zagadnienia prawne: I. "Czy w razie stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, że wywłaszczona nieruchomość, podlegająca zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, została użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 ustawy, postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym o ważności umowy ustanawiającej na niej użytkowanie wieczyste? Jeżeli termin wyznaczony stronie przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. na wystąpienie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego upłynął bezskutecznie, to czy organ jest uprawniony do rozstrzygnięcia zagadnienia we własnym zakresie (art. 100 § 2 w zw. z art. 100 § 3 k.p.a.)?" II. Czy jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), to podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust, 1 i 2 tej ustawy?" Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z: art. 6, 7, 8, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. a także obrazie prawa materialnego, to jest: art. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 "u.g.n." Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy stwierdzić, ze nie były one zasadne. Analizowana sprawa dotyczyła wniosku: A. M., Z. B., T.S., B. P. oraz E.S. o zwrot nieruchomości położonej w R., o powierzchni [...] ha, stanowiącej poprzednio własność M. M.a oznaczonej - w dniu 10 października 1975 r., to jest w dniu zawarcia notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości – na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) - jako działka nr [...]. Jak wynikało przy tym z treści wspomnianego wyżej aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) celem nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Aktualnie, jak ustaliły organy, grunt wchodzący w skład w/w działki nr [...] stanowią: działka nr [...] (teren zielony znajdujący się bezpośrednio przed budynkiem mieszkalnym nr [...], działka nr [...] (droga dojazdowa do budynku mieszkalnego nr [...] o nawierzchni bitumicznej), działka nr [...] (wchodzi w skład ulicy [...]) i działka nr [...] ( parking na samochody osobowe przed budynkiem mieszkalnym nr [...]). W ocenie zatem organów i Sądu Wojewódzkiego, zagospodarowanie każdej z w/w działek, po pierwsze, bezsprzecznie mieściło się w realizacji celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...] a po drugie, zostały one wykorzystane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, jakie wynikało z planu sytuacyjnego z 1976 roku. Zdaniem skarżących, Sąd Wojewódzki niezasadnie oddalił skargę, bowiem w toku postepowania administracyjnego błędnie ustalono, jaki był cel wywłaszczenia, gdyż niedokładnie zebrano i oceniono materiał dowodowy, poprzestając tylko na określeniu ogólnego celu wywłaszczenia w postaci "budowy osiedla mieszkaniowego [...]". W szczególności zaś skarżący zwracali uwagę na brak w aktach sprawy decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że stanowisko skarżących nie było uzasadnione. Po pierwsze, organy, prowadząc przedmiotowe postępowanie próbowały dokonać bardziej szczegółowych ustaleń, ale ostatecznie dysponowały jedynie takim materiałem dokumentacyjnym, jaki do tej pory się zachował. Uszło bowiem uwagi skarżących, że plany realizacyjne, lokalizacyjne i opinie z lat 1972 – 1977 zostały - za zgodą Archiwum Państwowego w R.- zniszczone (vide: pismo Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2015 r). A wobec powyższego w tym przypadku cel wywłaszczenia musiał być określony w taki sposób, na jaki pozwalał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ze wspomnianego zaś aktu notarialnego z dnia [...] października 1975 (Rep. A nr [...]) wynikało, że podstawą zawarcia przez Skarb Państwa z M.M. umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości była, okazana przy akcie, decyzja Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej a z której to decyzji wynikało, że działka nr [...] jest niezbędna w związku z budową osiedla mieszkaniowego [...] w R. Po drugie, podkreślić też trzeba, że zgodnie ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przypadku, gdy celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, to teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. Mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom (vide wyroki NSA z dnia: 20.01.1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96; 27.11.2014 r. sygn. akt I OSK 846/1320; 20.01.2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14; 9.03.2016 r. I OSK 1281/14). Z tego zatem względu skoro na wywłaszczonym gruncie osiedle mieszkaniowe [...] w R. powstało to nie można było mówić, że cel wywłaszczenia nie został w tym przypadku zrealizowany oraz domagać się przeprowadzania dalszego (nieokreślonego) postępowania dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, w której – jak wyżej wspomniano – cała praktycznie dokumentacja (jako już archiwalna) uległa zaplanowanemu zniszczeniu. Z tej więc przyczyny nie był zasadny zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nieusprawiedliwione było także zarzucanie w analizowanym stanie faktycznym Sądowi Wojewódzkiemu, iż nie dostrzegł rzekomej wadliwości zaskarżonej decyzji w postaci braku zawieszenia postępowania administracyjnego w celu podjęcia czynności zmierzających do rozstrzygnięcia zagadnienia ważności i skuteczności umów, na podstawie których wywłaszczona nieruchomość, odpowiadająca działce o aktualnym nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich oraz braku podjęcia tych czynności. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu trzeba, że nawet, jeżeli są spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. (a w tym wypadku przesłanki takie nie były spełnione bo Osiedle zostało wybudowane) to, zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82) - podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, choć jego realizacja następuje w drodze administracyjnej (przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego lub jego następcę prawnego). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest na przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym przysługuje ono wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego, oznacza brak podstaw do orzekania o zwrocie. Taka decyzja byłaby bowiem niewykonalna. Prezentowany zaś w orzecznictwie pogląd, aby w przedmiotowej sytuacji organ zawieszał postępowanie – na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a organy w tym czasie miały podejmować wszelkie dostępne środki, mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością - skład orzekający uznał za zbyt daleko idący. W powołanej uchwale Naczelny Sad Administracyjny wyjaśnił także, iż zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywania przez gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd powszechny (wyrok SN z 11.08.2011, I CSK 573/10). W wyroku zaś z 29.05.2014 (V CSK 384/13). Powyższy pogląd skład orzekający w pełni akceptuje a to oznacza, że zbędne było występowanie w niniejszej sprawie – w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały rozstrzygającej przytoczone wyżej zagadnienia prawne oraz, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. nie okazały się skuteczne. Nadmienić też przy tym należy, iż podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) a nie "Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jak wadliwie wskazano we wniosku o wystąpienie z pytaniem w trybie art. 264 § 2 p.p.s.a. Również zarzuty obrazy prawa materialnego nie były zasadne. Wskazać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 216 art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W związku z tym, skoro zarówno organy, jak i następnie Sąd Wojewódzki rozpatrywały w niniejszym przypadku roszczenie zawarte we wniosku skarżących w oparciu o przepisy art. 136 i 137 u.g.n., to nie można było zarzucić Sadowi I instancji błędnej wykładni tego przepisu. Po myśli natomiast art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Wg zaś art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...). Wreszcie zgodnie z art. 137 ust. 1u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Odnosząc powyższe do stanu rozpatrywanej sprawy również należy stwierdzić, iż przepisy art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zostały wyłożone i zastosowane prawidłowo. Skoro bowiem działka nr [...] z obrębu [...] była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. to już choćby z tej przyczyny – jak wyżej to wyjaśniono- nie mogła podlegać procedurze zwrotowej, niezależnie od faktu, że został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia (stanowiła element zielenie osiedlowej). Także pozostałe działki, wchodzące w skład dawnej działki nr [...], zajęte były pod infrastrukturę osiedlową. Przez działkę nr [...] przebiegała droga dojazdowa do budynku mieszkalnego nr [...] o nawierzchni bitumicznej, działka nr [...] wchodziła w skład ulicy Seniora a działka nr [...] stanowi obecnie parking dla mieszkańców Osiedla. Podnieść przy tym w tym miejscu trzeba, że pierwotnie działka ta została przyznana Spółdzielni Mieszkaniowej, a która w 1994 r. (a więc po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, jakim była budowa Osiedla) zrzekła się do niej praw a mieszkańcy Osiedla zawarli z Gminą początkowo umowę dzierżawy a od 2008 r. – użyczenia i działkę te wykorzystują jako parking osiedlowy. Parking ten ogrodzili i samodzielnie dbają o niego. Zatem nadal działka ta jest wykorzystywana na potrzeby mieszkańców Osiedla. Podkreślić także w tym miejscu należy, iż w analizowanej sprawie – wbrew stanowisku skarżących - nie miała znaczenia dla oceny ewentualnej zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, kwestia terminu podjęcia prac na nieruchomości, stanowiącej dawniej działkę nr [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od szeregu lat wyrażany był pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego (a takim założeniem jest zwłaszcza budowa osiedla mieszkaniowego) stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została ona jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20.09. 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12; 17.06. 2011 r. sygn. akt I OSK 1433/10; 16.04.2009 r. sygn. akt I OSK 581/08; 7.09. 2007r. sygn. akt I OSK 1324/06; 20.01.1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96). Skoro zatem z materiału dowodowego wynika, że na spornym gruncie blok mieszkalny nr [...] został wybudowany w roku 1979 r. (vide: data odbioru obiektu 30.05.1979 - Książka Obiektu Budowlanego nr [...]) to należy przyjąć, że w tej dacie cel wywłaszczenia został w tym przypadku zrealizowany. Zgodnie zaś z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014 r. (sygn. akt P 38/11, OTK-A-2014/31), art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił bowiem Trybunał Konstytucyjny, do chwili wejścia w życie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w aktualnym jego brzmieniu, to jest nadanym mu art. 19 ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami z 2003 r., a która to ustawa weszła w życie w dniu 22 września 2004 r., poprzednio, począwszy od 1958 r., obowiązujące w kwestii zwrotu nieruchomości przepisy nie przewidywały, wymienionych obecnie w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., obostrzeń. Obostrzenia te pogarszają zaś sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, której aktualnie przysługują uprawnienia właścicielskie do nieruchomości wywłaszczonej. Zgodnie natomiast z zasadą lex retro non agit, w sytuacji, gdy nowe przepisy oddziaływują w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami, a brak jest jednocześnie dostatecznego konstytucyjnego uzasadnienia dla uchylenia zakazu retroakcji, w/w przepis - w jego obecnej wersji - musi być uznany za niezgodny z Konstytucją – w zakresie określonym w wyroku. Wskazane w nim daty oznaczają: dzień komunalizacji nieruchomości z mocy prawa (27.05.1990 r.) i dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej u.g.n. (22.09.2004 r.). W rezultacie zatem, biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i na zasadzie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.