II OSK 2472/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 290/15 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 290/15 po rozpoznaniu skargi A.D. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze ww. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E.D. i A.D. od decyzji Wójta Gminy Zgorzelec z dnia [...] października 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, że uprzednio decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze na skutek uznania ww. podmiotów za nieposiadających przymiotu strony. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 111/11, który uprawomocnił się po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 3067/13. Organ ponadto wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję merytoryczną (nr [...]), częściowo zmieniającą decyzję Wójta Gminy Zgorzelec z dnia [...] października 2010 r. na skutek odwołania wniesionego przez Towarzystwo [...] w Z. W tym stanie sprawy organ zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia odwołań E.D. i A.D. W ocenie organu dotychczasowe postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez uchybień procesowych organu, bowiem konieczne było jednoczesne rozpatrzenie wszystkich odwołań, co nie wykluczało jednoczesnego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. w przypadku zaistnienia przesłanek ich stosowania (wyrok II OSK 211/05). Obecnie wykluczone było orzekanie merytoryczne w postępowaniu odwoławczym, zakończonym merytorycznie decyzją odwoławczą wydaną po rozpoznaniu odwołania innej strony (art. 127 § 1 i art. 138 § 1 w związku z art. 156 § 2 pkt 3 k.p.a.). Nowa, ponowna decyzja merytoryczna byłaby nieważna. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowym (wyrok IV SA 3643/02), wniesienie odwołania przez kilka stron wymaga łącznego rozpatrzenia tych odwołań, jednak decyzja wydana po rozpatrzeniu niektórych jedynie odwołań kończy postępowanie odwoławcze, co wyłącza możliwość rozpatrzenia pozostałych odwołań. W powołanym wyroku Sąd uznał kolejną merytoryczną decyzję odwoławczą za wydaną bez podstawy prawnej i dlatego nieważną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazany pogląd prawny jest powszechnie akceptowany. Nie jest natomiast w sposób jednolity oceniana kwestia skutku procesowego nierozpatrzenia wszystkich odwołań w jednym terminie oraz następstw procesowych umorzenia postępowania odwoławczego lub stosowania art. 134 k.p.a. w odniesieniu do części odwołujących się. Sąd wskazał na stanowisko, że nierozpatrzenie wszystkich odwołań jednocześnie (a nawet jedną decyzją) jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i wymaga zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. (wyroki II SA/Po 1029/13 lub II SA/Gl 815/12 oraz orzecznictwo tam powołane). Jednocześnie Sąd zauważył, że według innego poglądu, o ile organ odrębną decyzją umarza postępowanie odwoławcze w stosunku do części odwołujących się, to powinien wstrzymać się od rozpatrzenia merytorycznego pozostałych odwołań do czasu uprawomocnienia się decyzji umarzającej (lub postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych). Uchylenie orzeczeń niemerytorycznych przez sąd administracyjny stwarza w stosunku do wydanej decyzji merytorycznej przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) i uzasadnia stosowanie wobec niej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (wyrok II SA/Gd 894/13 i powołane tam wyroki). Twierdzi się w związku z tym dodatkowo, że po wydaniu orzeczenia niemerytorycznego organ powinien zawiesić postępowanie odwoławcze (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrok II SA/Lu 542/12), a zaniechanie tego stwarza konieczność stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec decyzji merytorycznej (w powołanym wyroku odsyła się również do orzecznictwa sądu odwoławczego na temat nieważności odwoławczej decyzji merytorycznej naruszającej wymóg jednoczesnego rozpatrzenia kilku odwołań). Sąd wskazał, że ponadto istnieje trzeci pogląd prawny, uznający decyzje odwoławcze naruszające wskazany wymóg za nieważne z powodu rażącego naruszenia art. 15 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czyli decyzję umarzającą (wyrok I OSK 314/13), jak i merytoryczną (wyrok II OSK 1198/09). W tym ostatnim przypadku, w stanach faktycznych tych spraw rażące naruszenie prawa związane było z nieprzekazaniem prawidłowo wniesionych odwołań, co wywołało rozpatrzenie jedynie odwołań pozostałych, które organ posiadał. W powołanych wyrokach wyklucza się jednak umorzenie postępowania odwoławczego po ujawnieniu dotychczas nieprzekazanych odwołań, za to wymaga się od organu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu wobec decyzji merytorycznej. Naruszenie tej powinności organu wywołało bądź to uchylenie wszystkich decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wyrok II OSK 1198/09), bądź stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wyrok I OSK 314/13). Sąd stwierdził, że niezależnie od konkretnego poglądu prawnego, w każdym przypadku sądy uwzględniają skargi, zaś przy zaskarżeniu decyzji umarzającej z reguły stosują art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do decyzji merytorycznej. Jednocześnie Sąd uznał, że wielość przedstawionych koncepcji prawnych powstrzymuje Sąd przed podjęciem próby zaproponowania jeszcze innego sposobu rozwiązania omawianego zagadnienia prawnego i skłania jedynie do dokonania wyboru. W ocenie Sądu w świetle dotychczasowych rozważań nie ulega wątpliwości, że decyzja umarzająca zapadła z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy odwoławczej w sposób nienaruszający procedury konieczne jest ponadto uchylenie decyzji merytorycznej jako istotnie naruszającej art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 3, art. 127 § 1 oraz art. 15 k.p.a. poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji merytorycznej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Nastąpiło to wskutek błędnego uznania przez Sąd, że ww. decyzje naruszają prawo, podczas gdy żadna z koncepcji przedstawionych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku nie znajdzie zastosowania w sprawie: (i) k.p.a. w drodze wyjątku dopuszcza wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, (ii) zasada trwałości decyzji ostatecznych i związane z tym domniemanie prawidłowości takich decyzji powoduje, że organ nie ma obowiązku wstrzymywania się z rozpoznaniem pozostałych odwołań do czasu uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a zatem decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie stanowi przesłanki do wydania decyzji merytorycznej i uchylenie takiej decyzji nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a co najwyżej może stanowić podstawę do wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagającej wniosku strony oraz (iii) nie można mówić o wystąpieniu rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, gdy organ nie pominął żadnego z odwołań złożonych w terminie; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami prawa, poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia do powołania się na trzy różne poglądy judykatury, bez wskazania, który z tych poglądów znajdzie zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Wobec tego doszło do pozbawienia strony informacji o przesłankach wydanego rozstrzygnięcia, jak również nie zamieszczono w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania, co czyni kontrolę instancyjną wyroku niemożliwą do przeprowadzenia; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wskutek tego bezpodstawne uchylenie decyzji merytorycznej, gdy skarga A.D. dotyczyła decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, a zatem ocena prawidłowości tej decyzji ograniczona powinna zostać wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. W konsekwencji oznacza to, że decyzja merytoryczna nie mieści się w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a zatem Sąd nie miał podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w sprawie, w której aktem zaskarżonym jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu jak powyżej, skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135, art. 170, art. 171, art. 153 i art. 193 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie przez Sąd decyzji merytorycznej, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekający wcześniej w sprawie ze skargi na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze w stosunku do E.D. i A.D., sygn. akt II SA/Wr 111/11, uwzględniając skargę nie uchylił wówczas również decyzji merytorycznej. Przesądził zatem, iż nie zachodzi podstawa do wyjścia poza granice skargi, o której mowa w art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji merytorycznej nie jest potrzebne do końcowego załatwienia sprawy. Następnie orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wskutek skargi kasacyjnej sygn. akt II OSK 3067/13 nie dostrzegł naruszenia prawa w tym zakresie. W konsekwencji powoduje to, że Sąd przy ponownym rozpatrzeniu sprawy związany był granicami powagi rzeczy osądzonej i nie powinien zaskarżonym wyrokiem uchylać decyzji merytorycznej. Skarżąca kasacyjnie Spółka, wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w trybie art. 135 p.p.s.a. Należy zauważyć, że odwołania od decyzji Wójta Gminy Zgorzelec z dnia [...] października 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia złożyli E.D. i A.D. oraz Towarzystwo [...] w Z. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] SKO w Jeleniej Górze umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania E.D. i A.D. na skutek uznania, że podmioty te nie posiadają przymiotu strony. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania Towarzystwa [...] w Z., organ ten wydał decyzję, w której uchylił decyzję z dnia [...] października 2010 r. w określonym w decyzji odwoławczej zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 111/11, który uprawomocnił się po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 3067/13. Na skutek ww. wyroków w sprawie zostało przesądzone, że E.D. i A.D. są stronami postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Po uchyleniu ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 111/11 decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania E.D. i A.D. od decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania nie będą tu miały zastosowania (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 623). Wskazać należy, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie i wydanie jednej decyzji w sprawie. Przepis art. 138 k.p.a. w § 1 wyraźnie bowiem stanowi, że organ odwoławczy wydaje "decyzję". Niedopuszczalne jest jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazywana przez organ przesłanka niemożności rozpoznania złożonego przez E.D. i A.D. odwołania, tj. wydanie decyzji nr [...], w żadnym wypadku nie czyni bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego. Tym samym wadliwie zastosowano przed organem odwoławczym przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nierozpoznanie tego odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego stanowi niewątpliwie naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jak również naruszenie art. 15 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga okoliczność, że organ, po zapadłych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych miał świadomość, że odwołanie zostało wniesione przez uprawnione podmioty, a mimo tego nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej na skutek rozpoznania jedynie odwołania wniesionego przez Towarzystwo [...] w Z., w celu prawidłowego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań. Odwołanie E.D. i A.D. winno być rozpoznane łącznie z odwołaniem Towarzystwa [...] w Z. Nierozpoznanie łącznie złożonych przez uprawnione podmioty odwołań w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest naruszeniem przywołanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i pozwalało Sądowi I instancji na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzonego z odwołania E.D. i A.D., jak też uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], zgodnie z dyspozycją przepisu art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na trzy różne poglądy judykatury i jego konstrukcja może budzić pewnego rodzaju wątpliwości, jednakże okoliczność ta nie uniemożliwia kontroli instancyjnej wyroku. Z jego treści wynika bowiem, jakimi przesłankami Sąd kierował się uznając, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Z uzasadnienia wyroku wynikają również wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, bowiem wskazano na konieczność łącznego rozpatrzenia odwołań. Dlatego też brak jest podstaw, pozwalających na stwierdzenie, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekający wcześniej w sprawie ze skargi na decyzję SKO z dnia [... grudnia 2010 r., nr [...], uwzględniając skargę wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 111/11 nie uchylił wówczas również decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], a NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 3067/13 nie dostrzegł naruszenia prawa w tym zakresie, wskazać należy, że przedmiotem sprawy rozstrzygniętej ww. wyrokami było umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na uznanie, że E.D. i A.D. nie mają przymiotu strony postępowania. W związku z tym przedmiotem rozważań w ww. wyrokach była kwestia interesu prawnego tych podmiotów w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i w tym zakresie sprawa podlegała rozpoznaniu przez te Sądy. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.