II SAB/Rz 112/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów -skargę oddala- II SAB/Rz 112/16 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A S.A. w [...,] (dalej: A S.A. lub Spółka) jest bezczynność Starosty [...] w sprawie dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O., gmina [...] w konturze nr 529 na działkach nr 1, 264 i 267. Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. II SA/Rz 29/14, prowadził postępowanie w sprawie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Postępowanie to zostało zakończone wydaną z urzędu decyzją tego organu z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...], którą dokonano aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O. gm. [...] w konturze nr 529 w działkach nr 1, 264 i 267. Rozstrzygnięcie to doręczone zostało na adres siedziby strony postępowania, tj. ww. Spółki, której pracownikiem jest jej pełnomocnik T. G. Na powyższą decyzję złożone zostało odwołanie podpisane przez T. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. A S.A. złożyła do WINGiK zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Starostę [...] sprawy dotyczącej aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych. Spółka wyjaśniła, że w postępowaniu dotyczącym klasyfikacji gruntów i użytków była reprezentowana przez pełnomocnika T. G., co potwierdzone zostało złożonym pełnomocnictwem. Wyjaśniła także, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że Starosta wydał w dniu [...] marca 2016 r. decyzję, jednakże rozstrzygnięcie to nie zostało prawidłowo doręczone stronie postępowania. Decyzja przesłana została bowiem bezpośrednio do siedziby Spółki, z pominięciem jej pełnomocnika. Mimo sygnalizacji braku doręczenia wydanej decyzji, Starosta do dnia złożenia zażalenia nie dokonał prawidłowego jej doręczenia. Powyższe świadczy o tym, że organ nie załatwił sprawy mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. Dodatkowo podniesiono, że informacja o adresie zamieszkania pełnomocnika zawarta była w treści pełnomocnictwa złożonego do akt postępowania. Zdaniem wnoszącego zażalenie, skoro pełnomocnictwo wyraźnie wskazywało adres zamieszkania pełnomocnika, a w toku postępowania pełnomocnik nie wskazał innego adresu do doręczeń, to na adres podany w pełnomocnictwie organ winien doręczyć pisma w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. WINGiK postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] uznał zażalenie złożone przez T. G. (jako pełnomocnika A S.A.) za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Starosta wydał w sprawie decyzję, która wbrew twierdzeniom strony wnoszącej zażalenie, została jej skutecznie doręczona. Podkreślił, że Spółka oraz jej pełnomocnik na żadnym etapie postępowania nie informowali Starosty, że adresem do korespondencji Spółki jest prywatny adres jej pełnomocnika, który pełni funkcję Dyrektora Biura Zarządzania Nieruchomościami Spółki. Nie wynika to także z akt sprawy. Odnośnie twierdzenia strony, że Starosta mimo wniosku strony zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. o doręczenie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. na prywatny adres T. G., nie doręczył tejże decyzji, WINGiK wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji w dniu [...] marca 2016 r., zatem nie jest dopuszczalne ponowne jej doręczenie. Organ dodał, że wprawdzie Starosta [...] w rozdzielniku decyzji przy stronie postępowania – A S.A. nie wskazał jej pełnomocnika, to jednak uchybienie to nie wywołuje negatywnych skutków dla zainteresowanej Spółki, której pracownikiem jest podpisany pod odwołaniem pełnomocnik. WINGiK zauważył jednakże, że analiza akt sprawy przekazanych przez Starostę wykazała, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2016 r. dotyczące aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O. prowadzone było przewlekle. Niemniej jednak w ocenie organu skarżący nie poniósł ujemnych skutków w związku z przedłużającym się postępowaniem. Decyzja organu I instancji została bowiem skutecznie doręczona na adres A S.A. w [...], jeszcze przed złożeniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. We wniesionej do WSA w Rzeszowie skardze na bezczynność Starosty [...] A S.A. zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 3, art. 12 § 1, art. 14 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O. gm. [...] w konturze nr 529 w działkach nr 1, 264 i 267, będące skutkiem braku doręczenia ustanowionemu pełnomocnikowi decyzji dotyczącej ww. sprawy. Strona skarżąca zawnioskowała o: 1. zobowiązanie Starosty [...] na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej decyzji tegoż organu dotyczącej aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych; 2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądzenie od Starosty zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślono, że w treści przedłożonego do sprawy pełnomocnictwa Spółka wskazała adres zamieszkania pełnomocnika, inny niż adres jej siedziby. Tymczasem organ z pominięciem pełnomocnika, przesłał bezpośrednio do strony skarżącej wydaną decyzję. Powyższe powoduje, że do dnia wniesienia skargi organ nie doręczył stronie w sposób prawidłowy decyzji, co powoduje, że nie weszła ona do obrotu prawnego. W tych okolicznościach Spółka upatruje bezczynności organu. W dalszej części skargi strona przedstawiła orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do kwestii przesyłania pism procesowych i decyzji w toku prowadzonego postępowania na adres ustanowionego przez stronę pełnomocnika. Zaznaczyła także, że przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb z art. 37 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wskazał na przebieg postępowania zaznaczając, że WINGiK uznał złożone przez stronę skarżącą zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy odwołanie bądź zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Skarga na bezczynność jest pochodną określonych form działania organów administracji publicznej i może być wniesiona tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia bądź dokonania określonej czynności nie przejawiają żadnej aktywności w danej sprawie lub nie wywiążą się z ustawowego obowiązku jej załatwienia w określonym terminie (celem instytucji skargi na bezczynność organu jest zatem ochrona praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie). Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Starosty [...] w zakresie pozostającej w gestii jego właściwości kwestii dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O., a więc spełniająca w/w kryterium. Terminy załatwiania spraw określone zostały w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), który stanowi, iż sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji winien zawiadomić strony (art. 36 K.p.a.). Zgodnie z art. 52 P.p.s.a., zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (§ 1); stosownie do § 2 tego artykułu, należy przez to rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W rozpoznawanej sprawie A S.A. przed wniesieniem skargi do Sądu dopełniła formalnego wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając [...] sierpnia 2016 r. przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, tj. WINGiK, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] uznał je za nieuzasadnione. Pozwala to przyjąć, że Spółka wyczerpała przysługujące jej środki prawne przed wniesieniem skargi do Sądu (w odniesieniu do skarg na bezczynność nie znajdują zastosowania ograniczenia czasowe w ich wnoszeniu, określone w art. 53 P.p.s.a.). Wobec spełnionych przez A S.A. przesłanek formalnych wniesienia skargi, dokonana przez Sąd merytoryczna ocena jej zasadności nie potwierdza, by zasługiwała ona na uwzględnienie. Abstrahując od zawartego w w/w postanowieniu WINGiK z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzenia o przewlekle prowadzonym przez Starostę postępowaniu w sprawie (co jednak pod względem prawnym nie jest tożsame z bezczynnością i nie jest objęte przedmiotem skargi), bezsporne w sprawie pozostaje, że decyzją Nr [...] wydaną [...] marca 2016 r. na podstawie art. 20, 22 i 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) Starosta [...] postanowił o dokonaniu z urzędu aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O., gm. [...] Jak wynika zarówno z późniejszego zażalenia na niezałatwienie tej sprawy w terminie (z dnia [...] sierpnia 2016 r.) jak i wniesionej skargi, przyczyna bezczynności nie jest przez skarżącą Spółkę upatrywana w braku wydania stosownej decyzji, lecz w wadliwym jej doręczeniu bezpośrednio na adres A S.A. ([...] marca 2016 r.), zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i na jego adres. W tym kontekście zarzut bezczynności jest całkowicie bezzasadny, gdyż wydanie decyzji przez Starostę przed wniesieniem skargi w tym przedmiocie uniemożliwia zobowiązanie go do załatwienia sprawy. Koreluje to z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność, skutkuje brakiem podstaw do jej uwzględnienia. Dotyczy to także sytuacji, w której orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Jeżeli zatem przed wniesieniem skargi na bezczynność Starosta załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 K.p.a., skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. W rozumieniu K.p.a sprawa jest załatwiona z chwilą wydania decyzji przez organ administracji, tj. jej podpisania przez osobę upoważnioną, która to chwila jest miarodajna m.in. dla oceny ustalonego w niej stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. I OSK 216/10, LEX nr 672894). Z datą wydania decyzji nie jest równoważna data, od której organ i strony będą związani decyzją, a co wynika z jej wprowadzenia do obrotu prawnego poprzez doręczenie lub ogłoszenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. II OSK 714/05, LEX nr 197983). W myśl art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z regulacji tej nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Jeśli postanowienie (decyzja) organu administracji zostanie doręczone, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. II OSK 1817/11, LEX nr 1298498). W pełni adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy pozostaje także wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2541/10 (LEX nr 1420313), zgodnie z którym "już samo doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję tylko do wiadomości, powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Uznawanie w takiej sytuacji owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne". Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę znaczenie ma data wydania decyzji, a nie data jej prawidłowego doręczenia stronie. Tym samym niedopuszczalne jest wiązanie braku załatwienia sprawy z doręczeniem wydanej decyzji będącemu stroną postępowania mocodawcy zamiast upoważnionemu przez niego pełnomocnikowi i wnioskowanie na tej podstawie o bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Przesądza to o braku skuteczności podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przepisów art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1, art. 14 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. Ponieważ stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności jest możliwe wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, brak jest w związku z tym po stronie Sądu możliwości – stosownie do żądania skargi – zobowiązania Starosty do doręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji dotyczącej dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych w odniesieniu do objętych postępowaniem działek wsi. Z tych samych przyczyn dotyczy to braku możliwości stwierdzenia przez Sąd na podstawie § 1a tego artykułu, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia mu na podstawie § 2 grzywny (uwzględniony nie mógł zostać także – warunkowany uwzględnieniem skargi - wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania - art. 200 P.p.s.a.). W sytuacji jednak, gdy wnioskodawcy podnoszącemu zarzut bezczynności i domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma on prawo podjęcia określonych środków prawnych celem dochodzenia swoich uprawnień. Skarżąca Spółka w drodze wniesionej do tutejszego Sądu skargi zakwestionowała postanowienie WINGiK z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] stwierdzające uchybienie przez jej pełnomocnika terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r.; wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. II SA/Rz 1200/16 Sąd uchylił postanowienie WINGiK wskazując w uzasadnieniu na błędne odczytanie przez organy administracji I i II instancji treści udzielonego przez Spółkę pełnomocnictwa oraz nakazując podjęcie działań do doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi na adres wynikający z pełnomocnictwa, co dopiero otworzy mu termin do wniesienia odwołania. Podsumowując należy stwierdzić, że rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd ocenia, czy w dacie orzekania - według ustalonego stanu faktycznego i prawnego - organ pozostawał w bezczynności co do prowadzonego postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. W opisywanej sytuacji stan ten nie zaistniał, gdyż zarówno w dacie złożenia skargi, jak i orzekania przez Sąd, Starosta [...] nie pozostawał w zwłoce, gdyż załatwił sprawę ponad pół roku wcześniej. Prowadzi to do konkluzji, że poprzez zarzut bezczynności organu dotyczący braku załatwienia sprawy nie można zwalczać nieprawidłowości związanych z brakiem doręczenia lub błędnym doręczeniem wydanej przez niego decyzji. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż sprawa może być w takim trybie rozpoznana, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.).