II SAB/Go 167/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R.P. na bezczynność Starosty w przedmiocie włączenia operatu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę. I. Pismem z dnia [...] września 2016 r., wniesionym bezpośrednio do sądu administracyjnego (wpływ do sądu po nadaniu mu prawidłowego biegu za pośrednictwem organu 18 października 2016 r. ) R.P. złożył skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie niezwłocznego włączenia operatu do zasobu geodezyjno- kartograficznego. W uzasadnieniu wskazał, że 14 czerwca 2016 r. złożył w Starostwie Powiatowym odpowiedź na protokół weryfikacji zbiorów z dnia [...] maja 2016 r. do pracy geodezyjnej [...] wraz z operatem. W ciągu 30 dni od tej daty sprawa nie została załatwiona ani nie został powiadomiony o przyczynach jej niezałatwienia lub o nowym terminie jej zakończenia. Wskazał, iż wniesienie skargi poprzedzone zostało zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ( dalej jako: WINGiK ), który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], uznał je za uzasadnione. II. W odpowiedzi na skargę, złożonej pismem z dnia [...] października 2016 r. Starosta wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania w sprawie począwszy od dnia zgłoszenia [...] maja 2915 r. pracy geodezyjnej nr [...] wskazał na wydanie w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzji kończącej postępowanie przez organem I instancji. Podkreślał, że działania podejmowane przez niego zmierzały do załatwienia sprawy w jak najkrótszym terminie, czynności podejmowane były na bieżąco, a wcześniejszy brak rozstrzygnięcia w sprawie nie wynikał z przyczyn od niego zależnych. III. Wynikający z przedstawionych akt administracyjnych oraz uzupełnionych na żądanie Sądu, stan sprawy przedstawiał się następująco: 1. W dniu 25 maja 2015 r. R.P., geodeta uprawniony, zgłosił wykonanie pracy geodezyjnej polegającej na opracowaniu podziału działki nr [...], położonej w [...]. Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod numerem [...]. 2. 17 czerwca 2016 r. wykonawca złożył zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2016 r. o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z operatem pomiarowym [...]. 3. Protokołem weryfikacji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. upoważniony pracownik Starostwa dokonał weryfikacji operatu technicznego przekazanego przez skarżącego stwierdzając w nim, opisane w protokole nieprawidłowości, i powołując podstawy prawne tego ustalenia. Protokół doręczony został wykonawcy w dniu 24 czerwca 2015 r. 4. Odpowiedzi na protokół weryfikacji R.P. dokonał pismem dnia [...] czerwca 2015 r., składając w dniu 29 czerwca ponownie operat. 5. W wyniku ponownej weryfikacji przekazanego przez skarżącego operatu organ uznał wystąpienie w nim tych samych nieprawidłowości co opisane zostało w protokóle weryfikacji nr [...] z [...] lipca 2015 r. Protokół weryfikacji doręczony został skarżącemu w dniu 6 lipca 2015 r. 6. Wykonawca w odpowiedzi na drugi protokół weryfikacji nie zgodził się w całości z wynikami weryfikacji zawartymi w protokole weryfikacji zbiorów do pracy geodezyjnej [...] zarzucając, iż ma on charakter abstrakcyjny, wynika z nadinterpretacji przepisów prawa, a wymienione braki i nieprawidłowości są bezzasadne, oświadczając, że oczekuje pozytywnego wyniku weryfikacji i niezwłocznego włączenia operatu do zasobu. 7. Mając na uwadze datę wpływu pisma skarżącego ( wpływ do Starostwa 17 lipca 2015 r.) oraz uznając niemożność uwzględnienia stanowiska wykonawcy organ uznał jego pismo za wszczynające postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji w rozumieniu ww. art. 12b ust. 8 Pgik i pismem nr [...], z dnia [...] lipca 2015r. (doręczonym stronie w dniu 6 sierpnia 2015r.) organ na podstawie art. 10 § 1 Kpa zawiadomił wykonawcę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. 8. Kolejnym pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawiadomiono wykonawcę, że wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych opracowanych w ramach zgłoszenia pracy o identyfikatorze [...] nie może być załatwione w terminie wynikającym z przepisów art. 35 § 3 Kpa, co spowodowane jest trudną sytuacją kadrową w miesiącach lipcu i sierpniu ( okres urlopowy ) oraz przyczynami formalnymi. Wskazano termin wydania decyzji do końca września 2015 r. 9. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę jako wykonanie pracy zarejestrowanej pod nr [...]. 10. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] WINGiK uznał za niezasadne zażalenie R.P. na przewlekłość postępowania i niezałatwienie w terminie m.in. sprawy przyjęcia do zasobu dokumentacji geodezyjnej powstałej w wyniku wykonania zgłoszonej pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...]. 11. W wyniku odwołania skarżącego WINGiK decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. 12. Wyrokiem z dnia 9 marca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę R.P. na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję WINGiK nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. W motywach ....... 13. Po rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny, WINGiK przy piśmie z dnia [...] maja 2016 r., zwrócił Staroście, jako organowi I instancji, akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 9 marca 2016 r. z uzasadnieniem. Akta wraz z wyrokiem wpłynęły do Starosty w dniu 16 maja 2016 r. 14. Protokołem weryfikacji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], dotyczącym zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] organ I instancji ponownie dokonał weryfikacji otrzymanej dokumentacji wskazując na pozytywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych oraz negatywny wynik weryfikacji przekazanej dokumentacji pod względem jej zgodności z przepisami prawa, opisując stwierdzone w tym zakresie nieprawidłowości. 15. Protokół weryfikacji z [...] maja 2016 r. wraz ze zwróconym operatem skarżący otrzymał w dniu 30 maja 2016 r. 16. Odpowiedź z dnia 13 czerwca 2016 r. na protokół z dnia [...] maja 2016 r. ( w którym zarzucił organowi lekceważenie wyroku Sądu oraz bezzasadność stwierdzenia braków i nieprawidłowości) oraz operat techniczny opracowany do zgłoszenia nr [...], datowany na dzień [...] czerwca 2016r. przekazany został przez wykonawcę do Starostwa w tym samym dniu. W piśmie R.P. żądał pozytywnego protokołu weryfikacji i niezwłocznego przyjęcia operatu do zasobu lub wydania decyzji odmownej. 17. Pismem z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Starosta skierował do strony w trybie art. 10 §1 Kpa zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia ewentualnych dowodów w związku ze wszczętym postępowaniem w sprawie wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji powstałej w wyniku wykonania pracy [...]. Wobec braku zwrotnego potwierdzenia doręczenia stronie tego zawiadomienia Starosta ponowił je pismem dnia [...] lipca 2016 r. Jego odbiór strona potwierdziła w dniu 27 lipca 2016 r. 18. W dniu 25 lipca 2016r. do WINGiK wpłynęło zażalenie R.P. na przewlekłość postępowania i niezałatwienie w terminie sprawy przyjęcia do zasobu sporządzonego przez niego operatu. W jego uzasadnieniu wskazywał na okoliczność, że 14 czerwca 2016 r. złożył w Starostwie Powiatowym odpowiedź na protokół weryfikacji z dnia [...] maja 2016 r. dotyczący pracy geodezyjnej nr [...] wraz z operatem i do dnia wniesienia zażalenia sprawa nie została załatwiona ani nie został powiadomiony o przyczynach jej niezałatwienia lub o nowym terminie jej załatwienia. 19. Dnia 29 lipca 2016r. do Starosty wpłynął wniosek R.P. o wyłączenie pracownika administracji publicznej A.B. od udziału w postępowaniu z uwagi na jej udział w wydawaniu decyzji dotyczącej odmowy przyjęcia do zasobu dokumentacji w wykonania pracy geodezyjnej nr [...]. 20. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Starostwa, odnosząc się do stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych zgłoszonych pod numerem [...] a zawartych w protokole weryfikacji z dnia [...] maja 2016 r. 21. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Starosta odmówił wyłączenia A.B. piastującej funkcję Geodety Powiatowego od udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie [...], dotyczącym odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych R.P.. 22. W wyniku odwołania strony od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., WINGiK decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe ze względu na niezachowanie przez skarżącego 14 dniowego terminu wskazanego w art. 12b ust. 7 Pgik. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: IV.1. Przedmiotem rozpoznawanej skargi pozostawała zarzucana przez skarżącego R.P. skarga na bezczynność Starosty w przedmiocie włączenia do zasobu geodezyjno-kartograficznego operatu geodezyjnego oraz innej dokumentacji stanowiących rezultat wykonania pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...]. Możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, jak i na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a ppsa tj. w sprawach w których organ winien wydać decyzję, zaskarżalne postanowienie lub podjąć określoną czynność lub akt. Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość dla uznania dopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże się z koniecznością wyczerpania, przed jej wniesieniem, środków służących stronie na drodze administracyjnej, w tym przypadku zażalenia do organu wyższego stopnia ( art. 37 § 1 Kpa, art. 52 § 1 ppsa ). 2. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący dopełnił wymogu poprzedzenia skargi złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, jakim w okolicznościach sprawy pozostawał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wskazać przy tym należy, że poza przedmiotem sprawy o bezczynność organu pozostaje ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia zażalenia przez organ wyższego stopnia. Wskutek takiej skargi przedmiotem kontroli sądowej staje się bowiem jedynie działanie organu, któremu przewlekłość jest zarzucana tj. Starosty. 3. Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi na bezczynność Starosty powoduje konieczność merytorycznego jej rozpoznania. W tej mierze w pierwszej kolejności – zważywszy na okoliczności sprawy - należało odnieść się do możliwości wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania w sytuacji gdy stan ten ustąpił przed wniesieniem takiej skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność Starosty została bowiem wniesiona w chwili, gdy postępowanie administracyjne przed organem, któremu zarzucana była bezczynność zostało już zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. ( doręczoną stronie w dniu 9 sierpnia 2016 r. także przed złożeniem skargi 3. Odnosząc się do tego zagadnienia przytoczyć należy regulację art. 149 ppsa. Zgodnie jego § 1 "sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Stosownie do § 2 "sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Powołany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce a także czy któraś z tych form opieszałego procedowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miała takiego charakteru. Podkreślenia przy tym wymaga, iż wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie II OSK 2854/13 (vide: baza orzeczeń.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż sam fakt wydania decyzji przez organ (czy też podejmowania przez organ innych czynności procesowych) nie zwalnia z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i z wydania orzeczenia w oparciu o art. 149 pppsa, z ewentualnym pominięciem zobowiązywania organu do wydania konkretnego aktu administracyjnego. Stwierdził, iż przesłanki określone w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą ścisłym związku funkcjonalnym, co oznacza, że brak zobowiązania organu do wydania aktu nie wyklucza orzekania w przedmiocie wystąpienia bezczynności czy przewlekłości oraz jej charakteru. Orzeczenie w zakresie przewlekłości czy bezczynności postępowania ma bowiem charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania czy bezczynności. Środki stosowane przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 Ppsa nie mają służyć bowiem wyłącznie dyscyplinowaniu organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz powodować usuwanie negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Także w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2013 r. II OSK 2390/12 (baza orzeczeń.nsa.gov.pl ) wskazano, że przepis art. 149 § 1 Ppsa ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębną podstawę orzekania, dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości ( bezczynności ). Na tle powołanych przepisów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kształtuje się zatem pogląd, że skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, iż postępowanie jest lub było prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona wydaniem orzeczenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość, czy też nie ( także wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., II OSK 2166/13 – baza orzeczeń.nsa.gov.pl ). Orzeczenie przez sąd administracyjny o przewlekłości postępowania otwiera stronie drogę do ubiegania się od Skarbu Państwa o odszkodowanie przed sądem powszechnym ( vide: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r. II OSK 1953/12; wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 1771/13, oraz powołany już wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 2854/13 – baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Zauważyć też należy, iż możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest stosunkowo nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r., a także zmian z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, ( która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ( która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). wskazanymi aktami nadano też aktualnie obowiązującą treść przepisowi art. 149 ppsa. Ratio legis tych zmian pozostawało rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, jak również umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa wykładnia art. 149 § 1 ppsa winna zatem uwzględniać cel i istotę wprowadzonych zmian. 4. W kontekście poczynionych wywodów, wobec wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. ocenie Sądu podlegała kwestia zaistnienia bezczynności we wskazanym postępowaniu i oceny czy nacechowana była rażącym naruszeniem prawa. Dla rozróżnienia pojęcia bezczynności i przewlekłości wskazać należy, iż ta pierwsza występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ pozostaje bezczynny tj. nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i nie podejmuje rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, w którym wskazał on, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 Kpa), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia ( vide: wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11- baza orzeczeń nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. 5. W rozdziale 7 Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowane zostały terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Stosownie do art. 35 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy ( termin "niezwłoczny", termin miesięczny dla sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego oraz termin dwumiesięczny dla sprawy szczególnie skomplikowanej ). Terminy z art. 35 § 3 Kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 Kpa, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § Terminy z art. 35 § 3 Kpa rozpoczynają swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 Kpa ) tj. od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a kończą z chwilą podjęcia czynności wymaganej prawem albo wydania decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania 5. Skarżący, zarzucając Staroście bezczynność w przyjęciu operatu z wykonanej pracy geodezyjnej do zasobu, dotyczy okresu postępowania prowadzonego przez Starostę w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie II SA/Go 56/16. We wskazaniach udzielonych organowi WSA stwierdził iż jego rzeczą w toku ponownego rozpoznania sprawy będzie dokonanie oceny złożonej dokumentacji w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały a w przypadku wydania decyzji negatywnej dla wykonawcy jej uzasadnienie wyjaśnienie mu jak w okolicznościach sprawy prawidłowo wykonana dokumentacja powinna wyglądać. Analiza, akt administracyjnych, stanowiących zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, podstawę orzekania sądu administracyjnego także w sprawie wywołanej skargą na bezczynność lub (i) przewlekłość, wskazuje bez wątpienia, że Starosta nie pozostawał bezczynny. Organ w dniu 16 maja 2016 r. uzyskał, zwrócone mu po wyroku sądowym, akta administracyjne sprawy. W cztery dni po ich wpływie przeprowadził ponowną weryfikację operatu, co przybrało formę protokołu z dnia [...] maja 2016r., który niezwłocznie doręczony został skarżącemu (potwierdzenie jego odbioru przez skarżącego nastąpiło 30 maja 2016r.). Stosownie do przepisu art. 12b ust. 7 Pgik w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Zgodnie zaś z ust. 8 jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. Dochowując ustawowego terminu Starosta dalsze czynności podjął po wpływie w dniu 16 czerwca 2016 r. odpowiedzi skarżącego na przekazany mu protokół weryfikacji wraz z przesłanym przez niego operatem, kierując do strony pismo informujące o przysługujących jej prawach w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie odmowy przyjęcia operatu do zasobu geodezyjnego. Brak zwrotnego potwierdzenia odbioru przez stronę nie tylko uprawniał ale i obligował organ do ponowienia tej czynności, służącej zapewnieniu stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu. Po uzyskaniu potwierdzenia, że strona 27 lipca 2016 r. otrzymała zawiadomienie 5 sierpnia 2016r. Starosta wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Decyzja ta niezwłocznie doręczona została skarżącemu skoro jej odbiór pokwitował on w dniu 9 sierpnia 2016 r. Mając na uwadze wskazane powyżej rozumienie pojęcia bezczynności, uznać należało, iż wbrew stanowisku skarżącego stan taki nie wystąpił w analizowanym i wskazanym skargą okresie. 6. Zważywszy przy tym na brak zdefiniowanych pojęć ustawowych bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a co za tym idzie na możliwość dowolnego ich rozumienia przez strony postępowania, zainteresowane przecież zwalczaniem każdego przejawu opieszałości organu oraz zachodzące niejednokrotnie trudności w rozróżnieniu tych stanów, jak też regulację art. 134 § 1 Ppsa, Sąd ocenił też omawiany zakres postępowania organu w kontekście zaistnienia ewentualnej przewlekłości postępowania. W odniesieniu do tego aspektu sprawy wskazać należy dodatkowo na przepis § 5 art. 35 Kpa, stosownie do którego "do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Mając na uwadze przytoczoną regulację, Starosta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w analizowanym okresie. Obligowany był bowiem zagwarantować stronie termin 14 dni na ustosunkowanie się do protokołu weryfikacji, a brak dowodu doręczenia stronie zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2016 r., rodzący konieczność ponowienia tej czynności, pozostawał niezależny od organu. Wprawdzie skarga R.P. zarzucała Staroście bezczynność w okresie obejmującym ponowne rozpoznanie sprawy po wyroku sądowym, to nie można też mówić o bezczynności tego organu - we wskazanym już znaczeniu - także w okresie poprzedzającym to postępowanie. Organ podejmował w tym zakresie szereg czynności nakierowanych na weryfikację operatu i dokumentacji składanej w wykonaniu zgłoszonej pracy geodezyjnej, weryfikację poprawianego operatu i tejże dokumentacji nie pozostając w zawinionej bezczynności czy przewlekłości. Natomiast kwestia merytorycznej zasadności podejmowanych czynności proceswowych, zasadności podjętych rozstrzygnięć czy realizacji wskazań sądu dla organu do realizacji w toku ponownego rozpoznania sprawy wykraczała poza zakres kontroli sądowej wywołanej skargą na bezczynność ( przewlekłość postępowania ) organu. Kwestie to mogły być podnoszone w ramach skargi na decyzję merytoryczną podjętą w sprawie. Z powołanych przyczyn na podstawie art. 151 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi.