VII SA/Wa 810/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na odtworzeniu zbiornika na gnojowicę na działce nr [...] w obrębie [...] gm. G. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1004 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "[...]WINB", podał, że w dniu 17 listopada 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. - dalej "PINB w O." wpłynął wniosek H. R. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na odtworzeniu zbiornika na gnojowicę na działce nr [...] w obrębie [...] gm. G., a organ ten postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. H. R. wniósł zażalenie na to postanowienie. 3. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB stwierdził, że z art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem organu, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, okolicznością, która musiała skutkować utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia jest fakt, iż wnioskodawcy, tj. H. R. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie organu, podniesiona w uzasadnieniu objętego zażaleniem postanowienia przez organ powiatowy kwestia odległości spornej inwestycji, tj. w rzeczywistości utwardzenia terenu działki od granicy działki nr [...] będącej własnością skarżącego, ma znaczenie drugorzędne. Przedmiotowe utwardzenie jako budowla nie podlega przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków [ ] jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że ustalenie, co sugeruje PINB w O. w oparciu o to rozporządzenie obszaru oddziaływania spornego utwardzenia terenu uznać należy za bezpodstawne, albowiem przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania do tego rodzaju inwestycji. Wnioskodawca nie wskazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu prawidłowości realizacji spornej inwestycji na działce nr [...], tj. nie wykazał, poza ogólnikowymi stwierdzeniami zawartymi w zażaleniu jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości będzie niedopuszczalny w świetle przepisów prawa – wskutek zrealizowanego przedsięwzięcia. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że to na podmiocie żądającym przyznania przymiotu strony w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno – prawną w rozumieniu obowiązujących przepisów. Powoływanie się przez skarżącego na zapadłe w innych sprawach wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przesądza o przyznaniu w tym konkretnym postępowaniu H. R. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ stwierdził również, odnosząc się do zarzutów i wywodów zawartych w zażaleniu, iż pozostają one bez wpływu na treść niniejszego postanowienia. Sporne roboty budowlane odmiennie od tezy stawianej przez skarżącego, jak wynika z materiału dowodowego nie stanowiły robót polegających na odtworzeniu zbiornika na gnojowicę, a jedynie roboty polegające na utwardzeniu terenu działki. Bez wpływu na istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego jest także wspomniany w zażaleniu zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązujący właścicieli działek do uzgodnienia lokalizacji określonych inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]WINB wniósł H. R. i domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, postanowienia poprzedzającego oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że jako właściciel działki sąsiedniej nr [...] obręb [...] gm. G. w stosunku do działki nr [...], zwrócił się z prośbą o sprawdzenie zgodności z przepisami prawa robót budowlanych realizowanych na terenie gospodarstwa rolnego R. G. w B. w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego parku, polegających na odtwarzaniu (kontynuacja wcześniej rozpoczętej budowy) zbiornika na gnojowicę na działce nr [...]. Prace związane z budową zbiornika zostały zapoczątkowane kilka lat temu, ale z uwagi na brak pozwolenia na budowę – po zawiadomieniu przez skarżącego PINB w O. - wybetonowany zbiornik na gnojowicę został zasypany piaskiem. Przeprowadzona przez PINB w O. kontrola nie stwierdziła w tamtym czasie prowadzenia robót budowlanych, ponieważ wybetonowany zbiornik został zasypany piaskiem. Skarżący wskazał również, że w ostatnim czasie trwały prace nad rekonstrukcją (kontynuacja budowy) zbiornika. Oczyszczono zasypany wybetonowany zbiornik z piasku, a następnie w ramach robót polegających na utwardzeniu terenu przykryto zbiornik płytą betonową. W rezultacie zbudowano duży zbiornik na gnojówkę i gnojowicę, bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem skarżącego, na tego typu inwestycje konieczne jest uzyskanie zgody na budowę. Inwestycja została zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego parku i pałacu w B. w 100 m strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji parku i pałacu, wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Goworowo. Zdaniem skarżącego, jako właścicielowi działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej zabytkowy zespół parkowo – pałacowy, przysługuje mu interes prawny i posiada przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Inwestycja budowy zbiornika na gnojowicę została zrealizowana w strefie ochrony ekspozycji konserwatorskiej zabytkowego parku i pałacu w B. i pogorszyła warunki funkcjonowania obiektu zabytkowego –nie tylko przez większą koncentrację źródeł gazów i odorów ulatniających się z gnojowicy i zanieczyszczenie powietrza związkami azotu, ale również zmieniony wizerunek otoczenia zabytku (płyta betonowa nad zbiornikiem stanowiąca zarazem płytę do składowania na jej powierzchni obornika) w strefie ochrony konserwatorskiej. Powoduje to również, zdaniem skarżącego, niekorzystne oddziaływanie na zabytkowy drzewostan, bowiem odległość zbiornika od granicy parku wynosi kilka metrów. Skarżący podniósł również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy G. wniósł ograniczenia w zakresie swobody inwestycyjnej w omawianej strefie, bowiem stanowi on, że "2. Dla zespołu dworsko-parkowego ustala się: "2) strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Lokalizację pozostałych inwestycji należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków." Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że zrealizowany zbiornik nie pozostaje bez wpływu na otoczenie zabytkowego parku i pałacu, a także sam park i pałac. Duża koncentracje zwierząt w strefie ochrony zabytku i dalsze powiększanie obsady krów przez budowę kolejnych obór, a następnie zbiornika na gnojowicę pogorszyły warunki funkcjonowania zabytku. Skarżący przytoczył również fragmenty uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – sygn. akt VII SA/Wa 1656/09 z dnia 15 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 1422/12 z dnia 8 listopada 2012 r., VII SA/Wa 2167/12 z dnia 16 stycznia 2013 r., podnosząc, że Sąd uznał, że H. R. ma interes prawny i jako właścicielowi działki sąsiedniej, tj. działki nr [...] przysługuje mu przymiot strony postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w O. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na odtworzeniu zbiornika na gnojowicę na działce nr [...] w obrębie [...] gm. G. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie narusza przepisy prawa. 8. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. A zatem, na wstępnym etapie rozpoznania sprawy, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 kpa, przeważa stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. II OSK 2882/14, LEX nr 2142394). Odmowa wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną ma miejsce w zasadzie wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te winny być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające i w tej materii. Jest to bowiem przepis wyjątkowy, tamujący prowadzenie właściwego postępowania administracyjnego, gdy jednoznaczne są sytuacje, które je wyłączają (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r. I OSK 2331/14, LEX nr 2100593). Żądanie nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z wniosku w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku natomiast, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. I OSK 2352/14, LEX nr 2100597). W każdym innym zatem przypadku, jeśli brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13 z dnia 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12 z dnia 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12). Z przywołanego wyżej art. 61a § 1 kpa w sposób nie budzący wątpliwości wynika zatem, że jeśli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, co jest oczywiste, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli natomiast brak interesu prawnego wnioskodawcy nie jest oczywisty czy też budzi wątpliwości – organ nie może odmówić wszczęcia postępowania, lecz powinien postępowanie wszcząć, i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy. Podkreślić równocześnie należy, że zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, stosownie do art. 7 kpa - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, zgodnie z art. 77 § 1 kpa - obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie art. 80 kpa - ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organy obu instancji przedwcześnie uznały, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony - w rozumieniu art. 28 kpa - bowiem z wniosku H. R. w sposób oczywisty nie wynika, że złożył on wniosek nie w swojej sprawie, że nie przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie brak interesu prawnego H. R. nie jest oczywisty, budzi wątpliwości i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ więc nie może odmówić wszczęcia postępowania, lecz powinien postępowanie wszcząć i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Skarżący H. R. swój interes prawny wywodzi z faktu posiadania prawa własności nieruchomości nr ew. [...], która usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr ew. [...][...], gm. G., należącej do R. G. na której znajduje się przedmiotowy odtwarzany zbiornik na gnojowicę – jak twierdzi skarżący, a według twierdzeń organu – sporna inwestycja polegająca na "w rzeczywistości" – utwardzeniu terenu działki. Dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie skarżącemu H. R. przysługuje przymiot strony, decydujące znaczenie ma art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiący unormowanie szczególne w stosunku do art. 28 kpa, bowiem przepis ten ogranicza krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast obszar oddziaływania obiektu – jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, iż organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie natomiast takiej oczywistości nie ma. Skoro brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Organy orzekające winny zatem wszcząć postępowanie w niniejszej sprawie, ustalić dokładnie co jest przedmiotem postępowania – czy "odtworzenie zbiornika na gnojowicę" na działce nr [...] w obrębie B. gm. G., stanowiącej własność R. G., jak podnosił i podnosi skarżący, czy "w rzeczywistości" – utwardzenie terenu działki od granicy działki nr [...] będącej własnością skarżącego – jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organy powinny również dokładnie odnieść się do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kilku wyrokach cytowanych przez skarżącego H. R. uznał, iż ma on interes prawny i jako właścicielowi sąsiedniej działki, tj. działki nr [...] przysługuje przymiot strony postępowania. Jeśli organ dokładnie ustali stan faktyczny sprawy, zastosuje właściwe przepisy kpa, przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy prawa miejscowego, to dopiero wówczas będzie mógł w trakcie tego postępowania ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 10 listopada 2015 r. 9. Zdaniem Sądu, należało zatem uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek H. R. organ weźmie pod uwagę powyższe. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji.