II SA/Lu 1184/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu świadczeń rodzinnych oraz odmawiającej przyznania tych świadczeń – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] przyznano M. G. zasiłek rodzinny na dziecko N. G. na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] września 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, a także zasiłek rodzinny na dziecko J. G. na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Uzasadniając powyższą decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że z załączonej do wniosku strony z dnia [...] listopada 2015 r. dokumentacji wynikało, iż dochód jej rodziny w 2014 r., po uwzględnieniu dochodu utraconego spowodowanego uzyskaniem przez M. G. prawa do urlopu wychowawczego - wynosił [...] zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W dniu [...] kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji pozyskał informację, że dochód rodziny M. G. jest inny niż przedstawiony we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych ze względu na osiągnięcie przez męża strony P. G. dochodu z PIT-u 39 w wysokości [...] zł. Mając powyższe na uwadze Kierownik Sekcji ds. Świadczeń Socjalnych Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie przyznania M. G. świadczeń rodzinnych na dzieci N. G. i J. G.. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § pkt 2 k.p.a., organ pierwszej instancji uchylił przedmiotową decyzję oraz odmówił przyznania M. G. zasiłków rodzinnych na dzieci N. G. i J. G. na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko N. G. na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że po ponownej weryfikacji dochodu rodziny ustalono, iż w 2014 r. dochód ten wynosił [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Kwota ta przekracza natomiast kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych. M. G. wniosła odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, w którym podniosła, że sprzedaż mieszkania jej męża nie stanowiła źródła dochodu dla rodziny, a jedynie umożliwiła zakup wspólnego mieszkania. Strona podkreśliła, że cały dochód uzyskany ze sprzedaży mieszkania jej męża został przeznaczony na zakup kolejnego mieszkania, co zostało uwzględnione w akcie notarialnym umowy sprzedaży. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, powielając treść jej uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. G. ww. decyzji organu odwoławczego zarzuciła rażące naruszenie art. 71 Konstytucji RP oraz rażące naruszenie przepisów art. 3 pkt 1a, 2, 2a i 23 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że środki uzyskane ze sprzedaży mieszkania w całości stanowią dochód rodziny oraz nieuwzględnieniem w postępowaniu faktu wydatkowania tegoż przychodu na zakup innego mieszkania, co było warunkiem zwolnienia od podatku dochodowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r., a także o przyznanie prawa i zasądzenie wypłaty zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko N. G. oraz zasiłku rodzinnego na dziecko J. G.. Ponadto wniosła o zasądzenie ustawowych odsetek za zaległości w wypłacie przedmiotowych świadczeń. Zwróciła się również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że interpretacja art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy orzekające w niniejszej sprawie jest błędna. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2014 r. (sygn. akt III SA/Kr 350/14) stwierdziła, że do dochodu rodziny stanowiącego podstawę ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego nie należy wliczać dochodu uzyskanego ze sprzedaży nieruchomości, jeżeli dochód ten został przeznaczony na cele mieszkaniowe i w związku z tym korzysta ze zwolnienia z obowiązku zapłaty podatku dochodowego od osób fizycznych. Skarżąca ponownie podkreśliła, ze sprzedaż mieszkania jej męża nie stanowiła dla jej rodziny źródła dochodu, bowiem kwota uzyskana z tej sprzedaży została w całości przeznaczona na zakup innego mieszkania, co – jak wskazała – zostało uwzględnione w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarżąca zaznaczyła również, że obie transakcje odbyły się w odstępie 45 minut w sposób bezgotówkowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają bowiem prawo w stopniu dającym podstawy do ich uchylenia. Podkreślić należy, że kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania administracyjnego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast.). Przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. enumeratywnie wskazują przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jedną z tych przyczyn jest - w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania z tej przyczyny może nastąpić zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu (art. 147 k.p.a.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06 (LEX nr 348005), przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzje są istotne dla sprawy, tzn. dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Tę "istotność" nowych dowodów (nowych okoliczności faktycznych) organ musi wykazać. Wznawiając w przedmiotowej sprawie z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny i dodatek do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko N. G. oraz zasiłek rodzinny na dziecko J. G., organ pierwszej instancji powołał się właśnie na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując na wyjście na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności, tj. powzięcie w dniu [...] kwietnia 2016 r. informacji, że na dochód rodziny skarżącej w 2014 r., poza źródłami dochodu ujawnionymi w dacie orzekania, składał się również dochód uzyskany ze sprzedaży mieszkania przez męża skarżącej w kwocie [...]zł. Organ pierwszej instancji, a za nim również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, okoliczność tę uznały za istotną, albowiem przyjęły, że uzyskanie przez rodzinę skarżącej ww. dochodu ze sprzedaży mieszkania skutkowało przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego, którego zachowanie jest warunkiem pobierania przedmiotowych świadczeń. Ustalony na nowo – po uwzględnieniu ww. kwoty – dochód rodziny skarżącej w 2014 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł bowiem [...] zł, podczas gdy przedmiotowe kryterium zostało przez ustawodawcę określone na poziomie [...] zł (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."). W ocenie Sądu przekonanie organów obu instancji, iż kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania podlegała zaliczeniu do dochodu rodziny, nie zostało jednak należycie potwierdzone, a tym samym w sprawie nie została wykazana istotność ujawnionej okoliczności względem treści zapadłej w dniu [...] listopada 2015 r. decyzji. Uzasadniając powyższe należy w pierwszym rzędzie przywołać definicję dochodu ustalanego na potrzeby weryfikacji prawa do świadczeń rodzinnych. Definicja ta została sformułowana w art. 3 ust. 1 lit. "a" u.ś.r., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.; obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. 2031 ze zm. – dalej jako "u.p.d.o.f."), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zauważyć trzeba, że stosownie do art. 30e ust. 4 pkt 1 u.p.d.o.f. po zakończeniu roku podatkowego podatnik jest obowiązany w zeznaniu podatkowym, o którym mowa w art. 45 ust. 1a pkt 3, wykazać dochody uzyskane w roku podatkowym z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych określonych w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a-c i obliczyć należny podatek dochodowy od dochodu, do którego nie ma zastosowania art. 21 ust. 1 pkt 131, lub - w przypadku niewypełnienia warunków określonych w art. 21 ust. 1 pkt 131 podatnik jest obowiązany do złożenia korekty zeznania, o którym mowa w art. 45 ust. 1a pkt 3, i do zapłaty podatku wraz z odsetkami za zwłokę; odsetki nalicza się od następnego dnia po upływie terminu płatności, o którym mowa w art. 45 ust. 4 pkt 4, do dnia zapłaty podatku włącznie (ust. 7). W świetle art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f., wolne od podatku dochodowego są dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości, o których mowa w art. 30e tej ustawy, jeżeli począwszy od dnia odpłatnego zbycia, nie później niż w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie, przychód uzyskany ze zbycia tej nieruchomości lub tego prawa majątkowego został wydany na własne cele mieszkaniowe. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że zbycie mieszkania, a następnie zakup kolejnego lokalu mieszkalnego oraz złożenie organowi podatkowemu zeznania podatkowego wykazującego dochód uzyskany ze sprzedaży nieruchomości jako w całości zwolniony od podatku dochodowego od osób fizycznych, w sytuacji, gdy suma pieniężna uzyskana ze sprzedaży mieszkania została przeznaczona na własne cele mieszkaniowe, powoduje, że opisany wyżej składnik majątkowy nie może zostać uznany za dochód w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a. w związku z art. 3 ust. 1 lit. "a" u.ś.r. Skoro bowiem z unormowań tych wynika, że dochód to przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 30e u.p.d.o.f., to treść tych unormowań należy odczytywać mając na uwadze cały art. 30e u.p.d.o.f. Innymi słowy do dochodu rodziny stanowiącego podstawę wyliczenia zasiłku rodzinnego nie należy wliczać dochodu uzyskanego ze sprzedaży nieruchomości, jeżeli dochód ten został przeznczony na cele mieszkaniowe i w związku z tym korzysta ze zwolnienia z obowiązku zapłaty podatku dochodowego od osób fizycznych. Zatem w przypadku, gdy strona uzyskała dochód ze sprzedaży nieruchomości i nie przeznaczyła go na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, dochód taki powinien być wliczony do dochodu rodziny, gdyż w myśl art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a. w związku z art. 3 ust. 1 lit. "a" u.ś.r. podlega opodatkowaniu. Jeśli jednak dochód ten nie podlega opodatkowaniu (gdyż jest z niego zwolniony), to nie powinien być wliczany do dochodu rodziny dla celów ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2014 r., III SA/Kr 350/14 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2013 r., III SA/Gd 520/13 oraz wyroki WSA w Łodzi: z dnia 14 kwietnia 2014 r., II SA/Łd 87/14 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., II SA/Łd 172/14 – dostępne w CBOSA). Za powyższym stanowiskiem przemawia również to, że na podstawie art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a. w związku z art. 3 pkt 1 lit. "c" u.ś.r. do dochodu uwzględnianego przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego zaliczone zostały niektóre dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów u.p.d.o.f. Wśród tych dochodów nie zostały jednak wymienione dochody uzyskane z odpłatnego zbycia nieruchomości w przypadku przeznaczenia przychodu z tego tytułu na cele mieszkaniowe w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło zbycie. W tych okolicznościach, uwzględnienie wspomnianego składnika dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowiłoby nieuprawnione rozszerzenie katalogu dochodów wymienionych w legalnej definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a. w związku z art. 3 pkt 1 u.ś.r. Wskazywałoby to nadto na brak racjonalności ustawodawcy, który z jednej strony premiuje, poprzez zwolnienia podatkowe, pewne zachowanie zmierzające do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny, a z drugiej eliminuje tę rodzinę z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 lipca 2014 r., II SA/Ol 617/14, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 11/14 – dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie organy obu instancji w żaden sposób nie zweryfikowały, czy dochód uzyskany przez rodzinę skarżącej ze sprzedaży mieszkania w 2014 r. w jakiejkolwiek części został przeznaczony na cele mieszkaniowe i w związku z tym korzystał ze zwolnienia z obowiązku zapłaty podatku dochodowego od osób fizycznych. W konsekwencji co najmniej przedwcześnie uznano, że informacja o uzyskaniu tego dochodu stanowiła nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. okoliczność, która ma istotne znaczenie dla treści wydanej w dniu [...] listopada 2015 r. decyzji o przyznaniu skarżącej świadczeń rodzinnych. Brak ustaleń w tym zakresie świadczy o naruszeniu przez organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia wskazanych norm procesowych (a dodatkowo także przepisu art. 136 k.p.a.) w szczególności dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, albowiem w żaden sposób nie zweryfikowało, czy rodzina skarżącej dochód uzyskany ze sprzedaży mieszkania przeznaczyła na cele mieszkaniowe, pomimo wyraźnego wskazania na taką okoliczność w treści odwołania. Organ drugiej instancji nie odniósł się jednak nawet do tej kwestii, zaś uzasadnienie jego decyzji w istocie ogranicza się do powielenia treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i lakonicznego stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Takie uzasadnienie decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym jest niedopuszczalne, albowiem istotą tego postępowania jest nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. Końcowo, odnosząc się do zawartych w skardze wniosków sprowadzających się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej wypłaty "zaległych" świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami, wyjaśnić wypada, że Sąd, pomimo uwzględnienia skargi, w świetle przepisów art. 145 i art. 145a p.p.s.a. nie posiada uprawnień do wydania orzeczenia o takiej treści. Wprawdzie wypłata skarżącej "zaległych" (niewypłaconych w związku z uchyleniem w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzji z dnia [...] listopada 2015 r.) świadczeń rodzinnych stałaby się obowiązkiem organu już wówczas, gdyby Sąd, poza uchyleniem decyzji organów obu instancji, jednocześnie orzekł na zasadzie art. 145 § 3 o umorzeniu postępowania administracyjnego (wznowieniowego). Rozstrzygnięcie takie, wobec opisanych powyżej, istotnych braków w postępowaniu dowodowym, wymagających uzupełnienia, byłoby jednak na obecnym etapie postępowania przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji, przed podjęciem stosownej decyzji, poczyni niezbędne ustalenia odnośnie przeznaczenia przez rodzinę skarżącej dochodu uzyskanego ze sprzedaży mieszkania na cele mieszkaniowe, i dopiero na podstawie tych ustaleń oceni, czy dochód ten w jakiejkolwiek części podlega – zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem – zaliczeniu do dochodu rodziny za 2014 r. W razie potwierdzenia wyjaśnień skarżącej prowadzących do uznania, że sprzedaż mieszkania nie miała wpływu na wysokość dochodu rodziny, obowiązkiem organu będzie umorzenie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r.