II SA/Sz 1372/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Barbara Gebel, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. M., P. P., M. D., P. P., G. K. oraz Z. E. K. na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 29 sierpnia 2016 r. Nr XXVIII/260/2016 w sprawie rozpatrzenia wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu Z. E. K. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 29 sierpnia 2016 r. Rada Miejska w Szczecinku podjęła uchwałę nr XXVIII/260/2016 w sprawie rozpatrzenia wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko, w której na podstawie art. 14 i art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 223 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23, z późn. zm.) stwierdzono, iż: § 1. Negatywnie rozpatruje się wniosek Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko w Szczecinku z dnia 15 marca 2016r. o wskazanie lokalizacji pomnika w formie postumentu p.n. "Obywatel Włapko". § 2. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącej Rady Miasta, w zakresie powiadomienia Wnioskodawcy o sposobie załatwienia wniosku. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia W uzasadnieniu powyższej uchwały wyjaśniono, iż do Rady Miasta w dniu [...] r. wpłynął wniosek Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko w Szczecinku podpisany przez Przewodniczącego Komitetu Z. E. K., w którym wnioskodawca wystąpił z prośbą "o wskazanie lokalizacji /.../ inicjatywy w formie postumentu p.n. "Obywatel Włapko" autorstwa artysty rzeźbiarza W. A. wystawionego w happeningu w dniu 25 czerwca 2015r.". W odpowiedzi na ww. wniosek Przewodnicząca Rady Miasta pismem z dnia 20 maja 2016 r. poinformowała wnioskodawcę, że mając na uwadze negatywną opinię Komisji Rozwoju Gospodarczego i Samorządności Rady Miasta oraz brak projektu uchwały Rady Miasta Szczecinek w przedmiotowej sprawie, który zostałby wniesiony przez podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą, wskazane w § 15 ust.1 Regulaminu sesji Rady Miasta będącego załącznikiem nr 3 do uchwały Nr V/39/03 Rady Miasta Szczecinek z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie Statutu Miasta Szczecinek (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013r. poz. 1067, z późn.zm.), tj. Burmistrza Miasta, komisje stałe Rady, kluby radnych oraz grupy co najmniej pięciu radnych, wniosek nie może być dalej procedowany i poddany pod głosowanie Rady Miasta. W dniu 13 lipca 2016 r. wpłynęło do Rady Miasta pismo Wojewody z dnia [...] r., (do którego wcześniej wpłynęła skarga Przewodniczącego Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko w Szczecinku Z. E. K., że wniosek Społecznego Komitetu z dnia 15 marca 2016r. "nie został rozpatrzony przez organ stanowiący Gminy Miejskiej Szczecinek"), z treści którego wynika, że wniosek Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko w Szczecinku " o wskazanie lokalizacji /.../ inicjatywy w formie postumentu p.n. "Obywatel Włapko" powinien być rozpatrzony przez Radę Miasta w Szczecinku, zgodnie z postanowieniami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Rada Miasta po wszechstronnej analizie wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko w Szczecinku z dnia 15 marca 2016r. "o wskazanie lokalizacji /.../ inicjatywy w formie postumentu p.n. "Obywatel Włapko" autorstwa artysty rzeźbiarza W. A. wystawionego w happeningu w dniu 25 czerwca 2015r." podjęła przedmiotową uchwałę. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy) podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pomnika, należy więc ustalić zakres tego pojęcia przy wykorzystaniu reguł znaczeniowych (semantycznych), jakie nadaje mu język potoczny. Słownik Języka Polskiego PWN wyd. VIII 1993r. na str. 795 zawiera następującą definicję pomnika: "pomnik - dzieło rzeźbiarskie lub architektoniczno-rzeźbiarskie w formie posągu, obelisku, płyty, budowli itp. wzniesione ku czci jakiejś osoby, dla upamiętnienia jakiegoś wydarzenia". Przytoczono też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/OI 602/06 gdzie wskazano, iż "przez pomnik należy rozumieć dzieło rzeźbiarskie lub rzeźbiarsko-architektoniczne wzniesione dla upamiętnienia danej osoby lub zdarzenia historycznego, którego forma może być różna, w tym może to być np. obelisk lub głaz naturalny". Mając na uwadze powyższe Rada Miasta uznała, że przedmiot wniosku tj. postument p.n. "Obywatel Włapko" autorstwa W. A., wystawiony w happeningu w dniu 25 czerwca 2015 r., nie jest pomnikiem, gdyż nie jest dziełem rzeźbiarskim lub architektoniczno- rzeźbiarskim, które ma być wzniesione ku czci jakiejś osoby, dla upamiętnienia jakiegoś wydarzenia. Musi to skutkować uznaniem, że Rada Miasta nie jest uprawniona do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę bądź nie wyrażającą zgody na wzniesienie "inicjatywy w formie postumentu p.n. Obywatel Włapko", ponieważ przedmiot wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko w Szczecinku z dnia 15 marca 2016 r. nie jest pomnikiem. W dniu 13 września 2016 r. Przewodniczący Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) Z. K. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, iż Rada Miasta jest uprawniona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym do podjęcia uchwały "o wskazaniu lokalizacji na wzniesienie inicjatywy w formie postumentu p.n. Obywatel Włapko autorstwa artysty rzeźbiarza W. A. ponieważ ww. przedmiot wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko w Szczecinku z dnia 15 marca 2016r., jest pomnikiem". Uchwałą nr XXXI/282/2016 z dnia 17 października Rada Miejska w Szczecinku postanowiła "uznać za bezskuteczne" wezwanie Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko z dnia 13 września 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa. Powyższa uchwała została doręczona Z. E. K. w dniu 24 października 2016 r. W dniu 28 października 2016 r. Społeczny Komitet Budowy Pomnika (...) reprezentowany przez Z. E. K. wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Szczecinku z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr XXVIII/260/2016 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię tego przepisu i błędną interpretację znaczenia słowa "pomnik" oraz uznanie siebie za nieuprawnioną do podjęcia uchwały. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, 2) o wskazanie lokalizacji pomnika w formie postumentu p.n. "Obywatel Włapko", i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono okoliczności związane z inicjatywą postawienia pomnika "Obywatela Włapko" i przebieg starań Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) oraz stwierdzono, iż istotą całej zaistniałej sytuacji jest brak dobrej woli ze strony Przewodniczącej Rady Miasta do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Komitetu z dnia 15 marca 2016 r. Postępowanie Przewodniczącej Rady Miasta samo w sobie stanowi jawne pogwałcenie prawa. Po interwencji Wojewody, Przewodnicząca Rady Miasta zmuszona została do poddania wniosku Społecznego Komitetu pod obrady i głosowanie Rady Miasta. Jednakże i tym razem Rada Miasta nie ustosunkowała się merytorycznie do wniosku i nie chcąc merytorycznie rozpatrzeć wniosku zaczęła pouczać Społeczny Komitet, co jest pomnikiem, a co nim nie jest. Zaczęto fundamentalnie podważać zasadność używania terminu "pomnik" w odniesieniu do dzieła artysty rzeźbiarza mgr W. A., zanegowano wartość artystyczną dzieła, odmawiając tej formie artystycznej ekspresji prawa do używania pojęcia "pomnik". Można nawet domniemywać, że Rada Miasta kwestionuje kompetencje twórcze i artystyczne artysty rzeźbiarza mgr W. A. Dzieło artysty W. A. p.n. "Obywatel Włapko" jest personifikacją idei walki z korupcją, nepotyzmem, poplecznictwem, i niekompetencją urzędniczą. A więc jest to rzeźba, która przedstawia ideę. Nieprawdą jest, że pomnikiem może być jedynie postać historyczna, czy jakieś historyczne wydarzenie. Pomnikiem może być także idea. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, że przedmiotowa skarga nie spełnia wymogów formalnych, określonych w art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie zawiera określenia prawa lub interesu prawnego, którego postanowienia uchwały Nr XXVIII/260/2016 Rady Miasta Szczecinek z dnia 29 sierpnia 2016 roku w sprawie rozpatrzenia wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko naruszają. Rada Miasta, podejmowała uchwałę Nr XXVIII/260/2016 Rady Miasta Szczecinek z dnia 29 sierpnia 2016 roku w sprawie rozpatrzenia wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko nie naruszyła przepisów prawa, w tym również wskazywanych przez skarżącego.  Rada Miasta podtrzymuje swoją ocenę, że przedmiot wniosku skarżącego tj. postument p.n. "Obywatel Włapko" autorstwa artysty rzeźbiarza W. A. nie jest pomnikiem, gdyż nie jest dziełem rzeźbiarskim lub architektoniczno-rzeźbiarskim, które ma być wzniesione ku czci jakiejś osoby, dla upamiętnienia jakiegoś wydarzenia, musiało to skutkować uznaniem przez Radę Miasta, że Rada Miasta nie jest uprawniona do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę bądź nie wyrażającej zgody na wzniesienie "inicjatywy w formie postumentu p.n. "Obywatel Włapko" autorstwa artysty rzeźbiarza W. A. wystawionego w heppeningu w dniu 25 czerwca 2015r." ponieważ ww. przedmiot wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika Obywatela Włapko w Szczecinku z dnia 15.03.2016r. nie jest pomnikiem. Ponadto za oddaleniem skargi przemawia - w ocenie Rady Miasta - nie wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone postanowieniami skarżonej uchwały. Z treści art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jednym z podstawowych warunków umożliwiających wniesienie skargi jest, obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Skarżący musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego sytuacją prawną, oraz że takie naruszenie prawa lub interesu prawnego nastąpiło w wyniku działania lub zaniechania organu. Musi on również udowodnić, że naruszenie prawa przez radę gminy negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest norma prawa materialnego. Naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: sygn. akt II OSK 205/09, sygn. akt II OSK 1981/09). Nie jest wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, że kwestionowana uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie jego uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Uwzględniając powyższe wywody należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał, aby kwestionowany zapis uchwały naruszył jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe stanowisko w zakresie dotyczącym rozumienia naruszenia interesu prawnego zostało potwierdzone w wyrokach NSA z dnia 14 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2790/14, a także z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 618/11; z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I OSK 715/05). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna - ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Wojewódzki Sad Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Niniejsza skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 2a tego przepisu skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W związku z powyższym na wstępie wyjaśnić należy, iż stroną skarżącą przedmiotową uchwałę nie mógł być nieposiadający w niniejszej sprawie żadnej podstawy prawnej Społeczny Komitet Budowy Pomnika Obywatela Włapko, lecz członkowie tego komitetu - jako grupa mieszkańców. W związku z powyższym Sąd – za zgodą wnoszących skargę – odpowiednio zmodyfikował określenie podmiotu skarżącego. Wnoszący skargę członkowie Społecznego Komitetu (...) wyznaczyli Z. E. K. do reprezentowania ich w postępowaniu sądowym. Należy też zaznaczyć, iż spełniona została przesłanka formalna złożenia niniejszej skargi, związana z wymogiem wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jak również co do terminu jej wniesienia - w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przytoczonej wyżej treści art. 101 ust.1 u.s.g. i zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w tym zakresie na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Aby Sąd mógł uwzględnić wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę wnoszący musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną przepisami prawa sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. W skardze należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza zatem wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Jak trafnie wskazał pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn. akt II SA/Bk 763/05). W związku z powyższym badając taką skargę sąd administracyjny winien ustalić, czy wskazana przez skarżących argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, a więc ustalić, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone lub w inny sposób ograniczone. Należy zaznaczyć, że skarga oparta o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (actio popularis), którą każdy może skutecznie wnieść powołując się na interes społeczny lub interes ogólny wynikający z reprezentowania określonej idei. Jest to skarga, która przysługuje tylko takiemu podmiotowi, którego własny interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony. Kwestia naruszenia interesu prawnego musi wnikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 u.s.g. musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi przy tym być to interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa, a więc normy prawnej o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Środek prawny określony w art. 101 u.s.g. służy do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi bezprawną ingerencję w sferę praw i wolności określonej społeczności lokalnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, LEX nr 384677, podkreślił, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Środek ten wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W świetle powyższych rozważań, opartych na wypracowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryteriach oceny zasadności skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g. uznać należy, iż skarżona uchwała nie wkracza w sferę interesu prawnego skarżących, opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Skarżący takiej normy zresztą nie wskazują. Ich inicjatywa budowy pomnika ma charakter obywatelski a zatem może być wspierana tylko metodami i środkami właściwymi dla tego typu działalności (politycznej, społecznej). Skarżącym nie przysługuje prawo podmiotowe do żądania wskazania przez organ stanowiący gminy lokalizacji pomnika. Uznać zatem należało, iż nie posiadają oni interesu prawnego do wniesienia niniejszej skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy, (a zatem m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) nie zostały naruszone. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd zwrócił skarżącemu Z. E. K. uiszczony przez niego wpis od skargi. Mając na uwadze prawne uwarunkowania wynikające z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd nie wzywał do uiszczenia wpisu pozostałych skarżących.