IV SA/Po 22/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 30 maja 2016 r. nr XIX/269/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Konarzewo, terenu w rejonie ulicy Młyńskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 1 pkt 6; 2. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 30 listopada 2016 r. Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Dopiewo nr XIX/269/16 z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Konarzewo, terenu w rejonie ulicy Młyńskiej (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą"). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały oraz o z zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez ustalenie zakazu lokalizacji budynku mieszkalnego w granicy z działką sąsiednią i w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem Wojewody zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia możliwość dopuszczenia lokalizacji budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy traktować należy za wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w zgodzie z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Przedmiotowym planem, w § 8 ust. 1 pkt 6 dla terenów oznaczonych w pianie symbolem 1MN i 2MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) ustalono zakaz lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką sąsiednią i w odległości 1,5 m od granicy z działka sąsiednią. W ocenie organu nadzoru z regulacji § 12 rozporządzenia wynika, że w planie miejscowym można zawrzeć jedynie dopuszczenie sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej lub bezpośrednio przy tej granicy, nie zaś generalny zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych we wskazanych odległościach, ograniczający właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości. Wprowadzenie przedmiotowego zakazu pozostaje w sprzeczności także z postanowieniami § 12 ust. 3 rozporządzenia przewidującymi, z mocy prawa w określonych sytuacjach i po spełnieniu wskazanych przesłanek dopuszczalność lokalizacji niektórych obiektów budowlanych w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej lub bezpośrednio przy tej granicy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wyjaśniła, że wprowadzenie zapisu dotyczącego zakazu zabudowy miało na celu wprowadzenie czytelnych zasad zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji i sytuowania nowej zabudowy, głównie w obawie przed realizacją zabudowy bliźniaczej, która jest sprzeczna z uwarunkowaniami przestrzennymi terenu objętego planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312-317 a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Dopiewo nr XIX/269/16 z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Konarzewo, terenu w rejonie ulicy Młyńskie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647; zwanej dalej "u.p.z.p.") zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Ponadto Sąd stwierdził, że ustalenia zaskarżonej uchwały pozostają w zgodzie w ustaleniami uchwały Rady Gminy Dopiewo nr XVI/226/16 z dnia 29 lutego 2016 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Sąd wskazuje, iż jest on zasadny. W kwestionowanym przez Wojewodę § 8 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wprowadziła dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN i 2MN zakaz lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką sąsiednią w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Cytowany powyżej przepis przyznaje Radzie Gminy kompetencje do ustalenia możliwości sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Przepis ten, jak trafnie wskazał Wojewoda, nie tworzy po stronie Rady Gminy kompetencji do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką sąsiednią w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Ten wynika bowiem pośrednio w przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że zasadniczą zasadą tworzenia prawa jest reguła zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Ustawodawca nie przyznał bowiem organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto zaznaczyć trzeba, że wprowadzając całkowity zakaz sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy Rada Gminy naruszyła § 12 ust. 3 rozporządzenia, który przewiduje wyjątki od zasad określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 8 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).