VIII SA/Wa 1031/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...], orzekającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Marszałka Województwa M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r, stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw przez [...] Spółka z o.o. i dokonującej wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdzenia realizowanego w latach 2011-2015 planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następujący stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2011 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. wpłynął wniosek [...] Spółka z o.o. z siedzibą w miejscowości G., gmina B. (dalej: skarżący, strona, spółka) o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. We wniosku wskazano wszystkie niezbędne dane oraz dołączono plik wymaganych dokumentów. W dniu [...] czerwca 2011 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. przeprowadzili w siedzibie spółki kontrolę na miejscu, w wyniku której ustalono, że spółka spełniła warunki wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. W dniu [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa M. (dalej: Marszałek) wydał decyzję nr [...], znak: [...] , w której stwierdził spełnienie przez stronę warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27, zwane dalej: rozporządzeniem z 2008 r.) i dokonał wstępnego uznania Grupy Producentów [...] Spółka z o.o. w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2011-2015. W dniu [...] lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR, organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej: decyzja ostateczna). Postępowanie to zakończyło się w dniu [...] czerwca 2016 r. wydaniem decyzji Prezesa ARR nr [...]stwierdzającej, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.) ostateczna decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym jej nieważność, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.Urz.UE.L.2007.299.1, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1234/2007), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Prezes ARR wskazał ponadto, że w wyniku wydania decyzji ostatecznej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., organ ograniczył się do stwierdzenia, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zarzucił decyzji Prezesa ARR naruszenie zasady praworządności, a nadto art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, art. 75 k.p.a. przez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wskazanym wyżej numerze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezesa ARR z dnia 1 czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał obowiązujące regulacje prawa krajowego oraz unijnego mające zastosowanie w sprawie. Podkreślił, iż Marszałek, wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy, powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić, czy członkowie ubiegającej się o uznanie grupy producentów owoców i warzyw są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające weryfikację któregokolwiek z kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez stronę w formie oświadczeń. Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku z dnia [...] maja 2011 r. nie wynika, aby Marszałek, prowadząc postępowanie w sprawie wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców i warzyw, przeprowadził kontrolę w niezbędnym zakresie, umożliwiającą potwierdzenie istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku. Organ odwoławczy zauważył, że w protokole z kontroli przeprowadzonej u strony w dniu [...] czerwca 2011 r. brak jest informacji na temat kontroli przeprowadzonej na miejscu u jej poszczególnych członków celem weryfikacji, czy podmiot aplikujący o wstępne uznanie spełniał warunki określone w § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2008 r., tj. czy członkowie tego podmiotu byli w dniu złożenia wniosku producentami wytwarzającymi przynajmniej jeden z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które strona wnioskowała o wstępne uznanie. Z akt sprawy wynika, że Marszałek poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów, wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70 ze zm., zwana dalej: ustawą o organizacji rynków owoców i warzyw), potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach. W ocenie organu odwoławczego, nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane. Powyższe potwierdza brzmienie definicji "oświadczenia", zawartej w Słowniku Języka Polskiego, która stwierdza, że oświadczenie to: "oficjalna wypowiedź przedstawiająca czyjeś przekonania lub stanowisko; też: pismo zawierające taką wypowiedź". W tym kontekście należy stwierdzić, że oświadczenia członków są dokumentami, jednak dokumenty te jedynie przekazują pewną informację, ale jej nie potwierdzają. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, Marszałek nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełniania warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez spółkę, zgodnie z przepisami UE i krajowymi. Wydanie decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z przywołanym art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r. Zdaniem Ministra, należało zatem rozważyć spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Minister wskazał jednocześnie, że na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ARR i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1419, zwana dalej: ustawą zmieniającą), od dnia 3 października 2015 r. organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wydanej na podstawie przepisów dotychczasowych, jest Prezes ARR. To na Prezesie ARR, jako organie I instancji, we wszczętym postępowaniu ciążył zatem obowiązek weryfikacji materiału dowodowego i oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a. W decyzji organu I instancji Prezes ARR uznał, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na okoliczność, że po jej wydaniu zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku zmiany przepisów, to zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. należało ograniczyć się w rozstrzygnięciu do stwierdzenia, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważność. Prezes ARR stwierdził, że wśród aktualnie obowiązujących przepisów brakuje takiego, który posiadałby kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Dlatego decyzja ostateczna wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ ich usunięcie jest niemożliwe zarówno dla Prezesa ARR, jak i dla Marszałka. Organ odwoławczy w odniesieniu do powyższego uzasadnienia zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego w zakresie rynku owoców i warzyw wykonuje dyrektor oddziału terenowego ARR, w tym dokonuje powiadomień, przekazuje informacje oraz wydaje decyzje w sprawach wymienionych w tym przepisie. Z kolei na podstawie art. 11 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach wymienionych w tym przepisie, w tym do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w świetle art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes ARR, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika zaś, że w przypadku stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, organem właściwym do rozstrzygania w takich sprawach jest dyrektor oddziału terenowego ARR. Minister podkreślił, że katalog spraw, wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, w zakresie których dyrektor oddziału terenowego ARR jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, organ ten w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej wydaje decyzje w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ww. ustawy, a określonych w przepisach UE. Jednak w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została pominięta. Tymczasem w omawianym zakresie krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji w tym zakresie. Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego. W ocenie organu odwoławczego, nie jest właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wniosku o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. W ocenie Ministra, Prezes ARR niejako "wyręczył" dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że Prezes ARR naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, ostateczna decyzja Marszałka wywołała nieodwracalny skutek prawny. Minister, odnosząc się do zarzutów odwołania, podzielił ustalenia Prezesa ARR, iż decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 litera a) w związku z art. 146 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) (Dz.Urz.L.2009.30.16, zwane dalej: rozporządzeniem nr 73/2009) w związku z art. 2 ust. 2 litera a) rozporządzenia nr 1234/2007; 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007; 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie; 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie; 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw; 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 111 rozporządzenia nr 543/2011, przed zatwierdzeniem planu dochodzenia do uznania grupy producentów, państwo członkowskie było zobowiązane do przeprowadzenia kontroli danego podmiotu prawnego w celu weryfikacji za pomocą wszelkich dostępnych środków, łącznie z kontrolami na miejscu, m.in. dokładności informacji podanych w planie dochodzenia do uznania. Minister ocenił, że załączenie do wniosku strony pozytywnej opinii dotyczącej wyłącznie planu dochodzenia do uznania, wydanej przez inny organ, nie zwalniało Marszałka z obowiązku przeprowadzenia kontroli nałożonego na niego ww. przepisami. Organ odwoławczy w konsekwencji zgodził się z organem I instancji, że Marszałek wydał decyzję bez przeprowadzenia obligatoryjnych, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, dowodów, co czyni ją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 75, art. 7 w związku z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a., Minister zauważył, że Prezes ARR nie miał obowiązku stosować art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 401). Za bezpodstawny Minister uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie Prezesa ARR zawierało obszerny opis wziętego pod uwagę materiału dowodowego, podawało podstawę prawną decyzji oraz wyczerpująco ją uzasadniło w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wraz z ich wykładnią i komentarzami. W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania, Minister powziął wątpliwości, czy decyzja ostateczna rażąco narusza art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007, ponieważ przepis ten dotyczy kwestii stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania określonych korzyści finansowych. Natomiast decyzja Marszałka nie rozstrzygała kwestii pomocy finansowej dla grupy, a jedynie umożliwiała, po jej wydaniu, ubieganie się o taką pomoc. Dopiero na kolejnym etapie można mówić o konieczności upewnienia się, że beneficjenci, na rzecz których dokonuje się płatności, nie stworzyli sztucznie warunków do jej otrzymania. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie brak jest wyraźnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w przedmiotowej decyzji Marszałka art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie brak jest również podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia w decyzji ostatecznej przepisu art. 107 § 3 k.p.a., bowiem stosownie do art. 107 § 4 k.p.a., organ administracji może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia w całości żądania strony. Organ odwoławczy zauważył, że Marszałek nie wykazał się aktywną postawą przy poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie określonych faktów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy. Przykładowo nie zwracał się do strony o uzupełnienie dokumentacji złożonej przez nią wraz z wnioskiem o wstępne uznanie o obligatoryjne dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw lub sam nie wymagał okazania i załączenia takich dokumentów podczas kontroli na miejscu. W związku z tym, organ prowadzący postępowanie nie mógł ocenić dowodów i poczynić ustaleń, które pozwoliły mu na wydanie kontrolowanej przez Prezesa ARR decyzji. Dlatego też Minister nie zgodził się ze stroną, że przeprowadzona przez Marszałka kontrola i dowody zgromadzone w sprawie były wyczerpujące z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, nawet przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny dowodów oraz swobody orzekania przez organ wydający kontrolowaną decyzję. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że Prezes ARR prawidłowo ustalił stan faktyczny w trakcie postępowania nadzwyczajnego, a zebrany materiał dowodowy był wyczerpujący i został rozpatrzony w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego i procesowego. Minister podzielił ustalenia, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak w niniejszym przypadku organ I instancji naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a., a konieczny zakres wyjaśnienia sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien po raz kolejny wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka, w szczególności w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw w brzmieniu obowiązującym w czerwcu 2011 r., oraz § 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia z 2008 r., jak również w zakresie przepisów krajowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy) i unijnych (art. 111 rozporządzenia nr 543/2011), regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych. Jednocześnie ponownej analizie organ odwoławczy nakazał poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika bowiem wprost, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone wyżej nieprawidłowości nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji Ministra zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez Ministra zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uprawniające do zastosowania tego typu rozstrzygnięcia; 2) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w toku postępowania odwoławczego na niekorzyść spółki; 3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie tendencyjnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego z pominięciem dowodów istotnych dla sprawy; 4) art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, w szczególności bez wyjaśnienia stronie przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał, że argumenty podnoszone przez stronę w odwołaniu są bezzasadne; 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organy obu instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka, a więc wydano ją z rażącym naruszeniem prawa; 6) art. 11 i art. 14 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że decyzja Marszałka nie była decyzją ostateczną. W uzasadnieniu skargi spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła, że stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia winny zostać wyjaśnione oraz wskazać przyczyny, z powodu których w celu ich wyjaśnienia organ ten nie zastosował art. 136 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, nie wskazywał w żadnym momencie na wadliwość postępowania wyjaśniającego, nie wskazał zakresu, w jakim to postępowanie powinno być przeprowadzone ponownie, nie wyjaśnił dlaczego nie można uzupełnić postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., nie wskazał, w jakim celu Prezes ARR miałby ponownie poddawać analizie wskazane przepisy. Zdaniem skarżącego, brak racjonalnych podstaw do dawania wytycznych organowi I instancji do ponownego przeanalizowania przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem obydwa orzekające w sprawie organy administracji stoją na stanowisku (wbrew stanowisku skarżącego), że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zaskarżona decyzja w sposób oczywisty narusza art. 139 k.p.a., ponieważ przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji zmierza do obejścia zakazu orzekania na niekorzyść strony w postępowaniu odwoławczym (reformationis in peius). Zdaniem strony, działania Ministra zmierzają w oczywisty sposób do tego, aby organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka, co jest niekorzystne dla spółki. Poza tym, powoływanie się w zaskarżonej decyzji na przepisy kompetencyjne z art. 11 i art. 14 ustawy zmieniającej jest bezzasadne, bowiem dotyczą one decyzji wydawanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 3 października 2015 r. Za całkowicie niezrozumiałe skarżący uznał stanowisko organów orzekających w trybie nadzwyczajnym, według których decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji kiedy Marszałek, jako organ kompetentny, przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami i dokonał weryfikacji dowodów dołączonych do wniosku. Możliwość rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest w orzecznictwie i doktrynie kwestionowana. Spółka spełniła wszystkie warunki niezbędne do otrzymania decyzji o wstępnym uznaniu, a ewentualne błędy po stronie organu nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji Marszałka, mając na uwadze art. 16 § 1 k.p.a. (zasada stabilności decyzji administracyjnych). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, ustosunkował się do zarzutów skargi oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Ministra z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W związku z treścią znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana przez skarżącego decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA.Po 152/14, publ. Lex nr 1504190). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. W tym miejscu warto odnotować, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Podkreślić należy także, że zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego co do ustalenia tych okoliczności, jak i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Ponadto, organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że sprawa zostaje "cofnięta" na etap postępowania prowadzonego przez organ I instancji. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1046/08, publ. LEX nr 595687; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/10, publ. LEX nr 1121188). W rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy nie może narzucać organowi I instancji sposobu załatwienia sprawy. Wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej nie mogą przesądzać o treści decyzji, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 539/10, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 636/12 i I SA/Gd 637/12, wszystkie publ. cbosa, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lipca 2017 r., II SA/Sz 1237/15, publ. Lex nr 2197235). Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć również merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ I instancji o sposobie załatwienia sprawy lub treści przyszłej decyzji. Organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 94/12, publ. cbosa). Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a., a jednocześnie w końcowych zaleceniach (str. 18 zaskarżonej decyzji) nakazał ponowną analizę wskazanych tam przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, określenie wytycznych w ten sposób wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc stanowi jego naruszenie. Poza tym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj. faktu, iż decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, również naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne, de facto przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast w tej sprawie Minister rozstrzygnął sprawę merytorycznie, nie będąc do tego uprawnionym treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który zawiera pełen katalog kompetencji organu odwoławczego. Odnosząc się do koniecznych (występujących łącznie) przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a., należy zauważyć, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, zebrany materiał dowodowy był wyczerpujący i został rozpatrzony w oparciu o przepisy prawa materialnego i procesowego (str. 17 decyzji). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przyznał, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. (str. 8 tego pisma). Trudno wobec takiej oceny uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia tego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra, zawarte w odpowiedzi na skargę (str. 8), że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, a orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. W tym miejscu jednak widać niekonsekwencję organu odwoławczego, który - wydając decyzję kasatoryjną - stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, ocenił materiał dowodowy, natomiast po raz kolejny ma wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tej też przyczyny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W konsekwencji powyższego przedmiotem oceny Sądu nie mogła być zasadność stanowiska Ministra w zakresie wykładni dokonanej w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji przesłanek nieważności decyzji ostatecznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., to w zasadzie zakaz reformationis in peius, zawarty w tym przepisie, nie odnosi się do rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym, czyli wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 września 2016 r., II SA/Gl 662/16, publ. Lex nr 2120577, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 2012 r., I SA/Gd 196/11, publ. Lex nr 1120820). Z uwagi na przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd odstępuje od oceny, czy w okolicznościach tej sprawy Minister naruszył art. 139 k.p.a. Reasumując, z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni przy orzekaniu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania, na które składają się wpis w kwocie [...] zł, opłata od pełnomocnictwa –[...] zł oraz wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1pkt 1 litera c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).