I OZ 688/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 7/17 odrzucające wniosek D. J. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2016 r. o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzja została odebrana przez stronę 10 sierpnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...] starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach przyznał D. J. prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata z urzędu. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wyznaczyła dla strony skarżącej pełnomocnika w osobie adwokata J. Z., o czym poinformowała pismem z 3 listopada pełnomocnika, stronę i Sąd. Pismem z 14 grudnia 2016 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na decyzję SKO wraz z wnioskiem o przywrócenia terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 7 listopada 2016 r. został poinformowany o ustanowieniu go pełnomocnikiem w sprawie, natomiast w dniu 8 grudnia 2016 r. do kancelarii zgłosiła się skarżąca ze wszystkimi dokumentami dotyczącymi jej sprawy, w tym z zaskarżoną decyzją. Poza tym stwierdził, że ocena akt sprawy prowadzi do wniosku, że termin do wniesienia skargi minął, a skarżąca jako osoba w podeszłym wieku, schorowana i nieporadna, znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej nie miała możliwości wyręczenia się inną osobą w dokonaniu czynności wniesienia skargi do sądu lub wniosku o przywrócenie terminu. Według pełnomocnika siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu został zachowany, a okoliczności przemawiające za jego uwzględnieniem są uzasadnione. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 87 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.). Natomiast art. 88 p.p.s.a. stanowi, że spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Sąd I instancji stwierdził, że w razie ustanowienia pełnomocnika z urzędu po upływie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, pełnomocnik ten wraz z tym środkiem zobowiązany jest złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Powszechnie przyjmuje się, iż przyczyna uchybienia terminu, o której mowa w powołanym wyżej przepisie ustaje w czasie, gdy pełnomocnik ustanowiony z urzędu ma pełną możliwość działania w sprawie, nie później jednak niż z upływem terminu do wniesienia środka zaskarżenia od dnia zawiadomienia go o ustanowieniu pełnomocnikiem (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OZ 272/12, Lex 1336471). Sąd I instancji przyjął, że skarżąca w dniu 6 września 2016 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie adwokata z urzędu celem sporządzenia skargi na decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. uwzględniono powyższy wniosek, a Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wyznaczyła do prowadzenia sprawy adwokata J. Z., powiadamiając pełnomocnika o tym fakcie w dniu 7 listopada 2016 r. Następnie pełnomocnik oświadczył, że ze skarżącą skontaktował się dopiero w dniu 8 grudnia 2016 r. i dlatego składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w dniu 14 grudnia 2016 r. dochował siedmiodniowego terminu. Jednakże zdaniem Sądu I instancji pełnomocnik miał czas do złożenia wniosku maksymalnie w terminie 30 dni od dowiedzenia się o wyznaczeniu go pełnomocnikiem w sprawie, a zatem do 7 grudnia 2016 r. Tym samym wniosek nadany w dniu 14 grudnia 2016 r. został złożony po terminie, co uzasadnia jego odrzucenie na podstawie art. 88 p.p.s.a. W zażaleniu na postanowienie pełnomocnik zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, zarzucił naruszenie art. 86 § 1 i 87 § 1 i 2 oraz art. 88 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu, albowiem 7 dniowy termin do jego złożenia rozpoczął bieg 8 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu podkreślił, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi może być złożony po upływie 30 dniowego terminu do jej sporządzenia. Mimo, że pełnomocnik podjął starania o nawiązanie kontaktu ze stroną niezwłocznie, to dopiero 8 grudnia ustała przyczyna uchybienia terminowi, zatem składając wniosek o przywrócenie 14 grudnia 2016 r. uczynił to w ostatnim dniu 7 dniowego terminu. Zwrócono też uwagę, że bieg maksymalnego terminu do wniesienia skargi rozpoczął się 7 listopada 2016 r. (dzień zawiadomienia o wyznaczeniu pełnomocnikiem) i upłynął 7 grudnia 2016r. Tego też dnia rozpoczął bieg 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zachowanie przez pełnomocnika terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Bezsporne jest, że termin dla strony do wniesienia skargi upłynął, zaś stronie udzielone zostało prawo pomocy przyznane przed wniesieniem skargi, na mocy którego ustanowiono dla niej pełnomocnika. W takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu wymaga równocześnie złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Nie były też w sprawie kwestionowane daty związane z powzięciem przez pełnomocnika wiadomości o ustanowieniu go w sprawie, miało to miejsce 7 listopada. Pełnomocnik w zażaleniu akcentuje, że zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a. wniosek o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia. Pełnomocnik wskazuje, że przyczyna uchybienia ustała nie w dacie powzięcia przez pełnomocnika wiadomości o ustanowieniu go w sprawie, lecz z upływem 30 dni od tej daty, co dopiero otworzyło bieg terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a w konsekwencji termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Także Sąd I instancji przyjmuje takie stanowisko w kwestii momentu ustania przyczyny uchybienia, wskazując nadto, że jest ono utrwalone, a przyczyna uchybienia terminu ustaje w czasie, gdy pełnomocnik ustanowiony z urzędu ma pełną możliwość działania w sprawie, nie później niż z upływem terminu do wniesienia środka zaskarżenia od dnia o zawiadomieniu go o ustanowieniu pełnomocnikiem. Stanowisko to zostało wypracowane w orzecznictwie w odniesieniu do skargi kasacyjnej, w relacji do poprzedniego brzmienia art. 177 p.p.s.a. W brzmieniu obowiązującym po 15 sierpnia 2015 r. przepis art. 177 § 3 p.p.s.a. stanowi, że w razie ustanowienia w ramach prawa pomocy adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego po wydaniu orzeczenia, na wniosek złożony przez stronę, której doręcza się odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu, albo przez stronę, która zgłosiła wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Przepis ten wyznacza zatem sposób ustalania początku biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika z urzędu, co nie jest przedmiotem sprawy. Trzeba zatem stwierdzić, że w przypadku ustanowienia z urzędu pełnomocnika na etapie skargi do sądu administracyjnego I instancji, kwestia początku biegu terminu do wniesienia skargi przez pełnomocnika nie została odrębnie uregulowana, zastosowanie muszą zatem znaleźć przepisy dotyczące stron oraz stanowisko wypracowane pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2013., sygn. SK 17/12. Sąd I instancji uznając zasadę, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika z urzędu przyczyna uchybienia terminu ustaje nie później niż z upływem terminu do wniesienia środka zaskarżenia od dnia zawiadomienia o ustanowieniu pełnomocnikiem, jednocześnie stwierdził w uzasadnieniu, że pełnomocnik miał czas do złożenia wniosku maksymalnie w terminie 30 dni od dowiedzenia się o wyznaczeniu go pełnomocnikiem, a zatem do 7 grudnia 2016 r. Stanowisko to nie jest zatem spójne z brzmieniem art. 87 § 1 p.p.s.a., a rozbieżność dotyczy tego, czy wypracowany w orzecznictwie sposób ustalania końcowego momentu stanowiącego ustanie przyczyny uchybienia jest tożsamy z upływem okresu 7 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek o przywrócenie terminu winien być bowiem złożony w okresie 7 dniu od ustania przyczyny uchybienia, zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a. Pomimo, że art. 87 § 1 p.p.s.a. zastrzega, że żądanie przywrócenia terminu należy zgłosić w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, to uwzględnienia wymaga fakt, iż zgodnie z art. 87 § 4 p.p.s.a. równocześnie z wnioskiem strona jest zobowiązana dokonać czynności, której nie dokonała w terminie. W konsekwencji uznaje się, że w wypadku ustanowienia pełnomocnika z urzędu w trybie art. 244 p.p.s.a. dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej jest dzień, w którym pełnomocnik z urzędu miał rzeczywistą możliwość wniesienia skargi kasacyjnej po zapoznaniu się z aktami sprawy, jednak nie później niż dzień upływu trzydziestu dni od dnia zawiadomienia go o wyznaczeniu do występowania w sprawie. Koncepcja ta gwarantuje stronie i jej pełnomocnikowi czas niezbędny do sporządzenia i wniesienia środka zaskarżenia wraz z żądaniem przywrócenia terminu, a ponadto nie pozwala na nieograniczoną w czasie możliwość składania wniosku w trybie art. 86 p.p.s.a. Stanowisko takie zostało wypracowane pod wpływem wyroku TK z 25 lipca 2013 r., sygn. SK 17/12. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu jest przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu składany w imieniu i na rzecz strony, przyczyny uchybienia terminu nie mają bowiem związku z działalnością pełnomocnika, ale stanowią skutek działań podjętych przez stronę w celu uzyskania pomocy prawnej. Jej przyznanie otwiera drogę do podjęcia działań przez pełnomocnika i z reguły łączy się z potrzebą uzyskania przywrócenia terminu do wniesienia skargi w imieniu reprezentowanej strony. Zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia. Powstaje w tej sytuacji pytanie, co stanowiło "przyczynę uchybienia" i kiedy przyczyna ta ustaje. Posługując się tym zwrotem "ustanie przyczyny uchybienia" sądy administracyjne przyjmują, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika z urzędu w trybie art. 244 p.p.s.a. dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu jest dzień, w którym pełnomocnik miał rzeczywistą możliwość wniesienia skargi, nie później jednak niż upływ trzydziestu dni od dnia zawiadomienia go o wyznaczeniu do występowania w sprawie (por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OZ 384/14, z 5 czerwca 2014 r., sygn. II OZ| 543/14). Okres 30 dni od dnia zawiadomienia o wyznaczeniu jest traktowany jako maksymalny do dokonania czynności. Biorąc pod uwagę, że w przypadku wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu, należy jednocześnie dokonać czynności, której wniosek dotyczy, uzasadnione jest stanowisko, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu upływa maksymalnie z 30 dniem od dnia zawiadomienia pełnomocnika o wyznaczeniu do reprezentowania strony. Stanowisko takie, zaprezentowane przez Sąd I instancji jest zatem uprawnione i znajduje potwierdzenie w przedstawionym sposobie rozumienia przepisów. Nie można jednak pominąć, że omawiana kwestia dotycząca konkretnie terminów do dokonywania czynności przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu nie jest wprost uregulowana. Orzecznictwo definiuje "ustanie przyczyny uchybienia" nie później niż na dzień upływu 30 dni od dnia zawiadomienia pełnomocnika o wyznaczeniu. Jednocześnie przepis art. 87 § 1 p.p.s.a. wskazuje na termin 7 dni liczony od "czasu ustania przyczyny uchybienia terminu". Okoliczność ta jest podstawą do formułowania w orzecznictwie tezy konkurencyjnej względem wyżej przestawionego stanowiska, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. rozpoczyna bieg po dacie, w której ustanowiony - w ramach przyznanego stronie prawa pomocy pełnomocnik - realnie mógł sporządzić i wnieść skargę. Czym innym jest bowiem termin trwania przeszkody rozumiany jako czas, w którym taki pełnomocnik ma obiektywną możliwość "przygotowania" się do wniesienia skargi, a czym innym jest siedmiodniowy termin, przepisany do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Terminy te się nie przenikają, lecz następują kolejno po sobie. Realnie zatem pełnomocnik może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej po upływie trzydziestodniowego terminu niezbędnego do jej sporządzenia (tak postanowienia NSA: z 12 lutego 2014 r., sygn. I OZ 76/14, z 6 lutego 2014 r., sygn. I OZ 63/14, z 24 stycznia 2014 r., sygn. II FZ 1544/13). W niniejszej sprawie pełnomocnik w zażaleniu powołuje się na taki właśnie sposób interpretacji przepisów regulujących zasady przywracania terminu w przypadku podejmowania czynności przez pełnomocnika z urzędu. Skoro w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane są konkurencyjne stanowiska, z których każde, jak wyżej wskazano, może znaleźć uzasadnienie, to rozumienie przyjęte przez pełnomocnika nie ma charakteru arbitralnego, ale stanowi jedną w alternatyw interpretacyjnych, dopuszczanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozważając, czy alternatywa ta może znaleźć uznanie, należy wziąć pod uwagę charakter czynności, której wniosek o przywrócenie terminu dotyczy i skutki wywoływane odrzuceniem wniosku. Związany jest on ze skargą do sądu I instancji, jego odrzucenie zamyka zatem stronie drogę do sądu. Nadto przyjęcie możliwości złożenia wniosku w terminie 7 dniu od dnia upływu 30 dniu od daty zawiadomienia o wyznaczaniu pełnomocnikiem (traktowanego jako termin maksymalny ustania przyczyny uchybienia) nie skutkuje "nieograniczoną w czasie" możliwością składania wniosku w trybie art. 86 p.p.s.a. i nie prowadzi do stanu nadmiernej niepewności prawnej. Brak jest zatem argumentów natury konstytucyjnej, które mogłyby sprzeciwiać się takiej interpretacji art. 87 § 1 p.p.s.a., jak podana w postanowieniu NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. I OZ 76/14, że "realnie pełnomocnik może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi po upływie trzydziestodniowego terminu niezbędnego do jej sporządzenia". Skoro w rozpatrywanej sprawie adwokat o ustanowieniu w jego osobie pełnomocnika z urzędu dla strony dowiedział się w dniu 7 listopada 2016 r., to przyczyna uchybienia terminu w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie ustała najpóźniej w dniu 7 grudnia 2016 r., a zatem siedmiodniowy termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a., liczony od czasu ustania przyczyny uchybienia, upływał 14 grudnia 2016 r., wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi może zatem zostać uznany za wniesiony w terminie, zwłaszcza że z materiału sprawy nie wynika wcześniejsze "ustanie przyczyny uchybienia". Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.