I GSK 275/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 94/17 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 94/17 po rozpoznaniu skargi [A.] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził od Zarządu Województwa Z. na rzecz strony skarżącej [A.] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 13 833 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od przedmiotowego wyroku Zarząd Województwa Z. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się brakiem uwzględnienia przez Sąd I instancji, iż organ prawidłowo zebrał oraz wszechstronnie rozważył cały materiał dowodowy przyjmując, iż zakres rzeczowy projektu przewidzianego umową o dofinansowanie pokrywał się z zakresem przedsięwzięcia objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2013 r., wszystkie elementy projektu podlegały ocenie w zakresie oddziaływania na środowisko, zaś rozpoczęcie realizacji projektu zaliczającego się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przejawiające się zakupem obrabiarki CNC i elektronicznej szafy narządowej rozpoczęło się przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3, ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 8 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zarzucenie braku rozważenia przez Organ skutków pozytywnej oceny wniosku o dofinansowanie oraz zapewnienia strony, iż spełnia wymogi dla uzyskania dofinansowania, podczas gdy na etapie oceny konkursowej badana jest potencjalna kwalifikowalność wydatków oraz zgodność z kryteriami oceny, odpowiedzialność w zakresie realizacji projektu zgodnie z prawem spoczywa na Beneficjencie, natomiast Instytucja Zarządzająca jest zobowiązana dochodzić zwrotu środków w każdym przypadku stwierdzenia nienależnego ich pobrania, niezależnie od zaistnienia winy lub dołożenia należytej staranności przez Beneficjenta. II. Naruszenie prawa materialnego: art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.o.o.ś.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiając się przyjęciem, iż Skarżąca uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia planowanego, pomimo iż Skarżąca zrealizowała już część przedsięwzięcia, poprzez zakup urządzeń w postaci obrabiarki CNC i elektronicznej szafy narzędziowej, art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., art. 2 pkt 7, art. 56 ust. 4 Rozporządzenia Rady nr (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE nr 210 z dnia 31 lipca 2006 r., dalej: Rozporządzenie nr 1083/2006) oraz Rozdziału 6.2 Podrozdział 2 pkt 1 i 2 Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 (MRR/H/8(5)04/2010) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, iż brak jest podstaw do orzeczenia od Skarżącej zwrotu środków stanowiących część dofinansowania, przeznaczonych na zakup obrabiarki CNC oraz elektronicznej szafy narzędziowej, podczas gdy Skarżąca poniosła wydatki na zakup ww. urządzeń z naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś., § 3 ust. 1 pkt 13 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. nr 213, poz. 1397, dalej Rozporządzenie RM z 2010 r.) oraz zapisów § 19 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 pkt 3 umowy o dofinansowanie. Skarżący kasacyjnie Zarząd Województwa Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [A.] Sp. z o.o. w S.W zakresie punktu 1 i 2 rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącej Spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w punkcie II petitum skargi kasacyjnej. Istota sporu w tym zakresie dotyczyła błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów wymienionych w punkcie II lit. a petitum skargi kasacyjnej, przejawiająca się przyjęciem, iż Skarżąca uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia planowanego, pomimo iż Skarżąca zrealizowała już część przedsięwzięcia, poprzez zakup urządzeń w postaci obrabiarki CNC i elektronicznej szafy narzędziowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś., ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego wskazuje się, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się zasadniczo dla przedsięwzięcia planowanego, a w wyjątkowych przypadkach służyć może ona wypełnieniu wymogów legalizacji przedsięwzięcia (art. 48 prawa budowlanego), względnie doprowadzeniu go do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji środowiskowej, jeżeli inwestycja formalnie jest zakończona, a żadna procedura legalizacyjna (naprawcza) się nie toczy (zob. wyroki NSA: II OSK 130/15 z dnia 26 października 2016 r., II OSK 1796/17 z dnia 10 kwietnia 2018 r.). Przechodząc do realiów tej sprawy należy zwrócić uwagę, że dniu [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta Szczecina wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zakupie automatycznej linii produkcyjnej do metalowych detali dużo – gabarytowych wraz z systemem konserwacji czasowej realizowanego w [A.] Sp. z o. o. w S., ul. P. , na działkach o numerach 1/7, 1/17, 1/18 w obrębie 1091. W uzasadnieniu tego aktu administracyjnego wskazano na planowane przedsięwzięcie polegające na zakupie i montażu środków trwałych w istniejącej hali zakładu [A.] Sp. z o. o. Podkreślenia wymaga ponadto, że decyzja ta nie została wydana celem wypełnienia wymogów legalizacji przedsięwzięcia, względnie doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze powołane wyżej regulacje ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, przedstawione orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. Skoro bowiem właściwy organ administracyjny wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem doszedł do wniosku, że istnieją podstawy do wydania decyzji środowiskowej to takiego stanowiska nie może w sposób pośredni kwestionować inny organ administracyjny, niewłaściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej, w swoim rozstrzygnięciu dotyczącym zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero wyeliminowanie z obrotu prawego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do stwierdzenia naruszania ww. przepisów prawa. Nadmienić również należy, że w granicach tej sprawy administracyjnej, dotyczącej zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinasowanie na realizację projektu, nie mieści się sądowa kontrola decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., wydanej przez Prezydenta Miasta S., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Konsekwencją powyższej oceny zarzutów skargi kasacyjnej z punktu II lit. a petitum skargi kasacyjnej jest niezasadność zarzutów zawartych w punkcie II lit. b petitum skargi kasacyjnej. Również niezasadne są zarzuty zawarte w punkcie I petitum skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego (art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś.), dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji wykładnia tych przepisów, przyjęta przez ten Sąd, wyznaczała sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie, który był jednak odmienny od tego, który przyjął organ administracyjny. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organowi administracyjnemu naruszenie przepisów regulujących zasady przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz obowiązek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w przypadku pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.