IV SA/Wa 618/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...]stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z [...] stycznia 2017r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art.138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania K. P. i M. M., uchylił decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w K., w rejonie ul. [...], ozn. jako dawna działka nr [...] o powierzchni [...] m", aktualnie stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m- ([...]), dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] marca 1961 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie [...] Zakładów Gastronomicznych w W. m.in. nieruchomości budowlanej położonej w S. pow. P. stanowiącej własność M. M. W treści orzeczenia podkreślono, iż nieruchomość objęte niniejszym orzeczeniem, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową z dnia [...] maja 1958 r., nr [...] przez Prezydium Wojewódzkie Rady Narodowej przeznaczone zostały pod Ośrodek [...]. Na skutek złożonego odwołania, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] stycznia 1962 r., L.dz. [...] postanowiła go nie uwzględnić i zaskarżone orzeczenie zatwierdzić z tą zmianą, że w punkcie 6 zaskarżonego orzeczenia w miejsce "M. M." wpisano: "Spadkobiercy M. M.". Pismem z dnia 30 kwietnia 1981 r. M. M. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości budowlanej o pow. [...] m- położonej w K. wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1961 r. na rzecz [...] Zakładów Gastronomicznych w W. Do akt dołączono postanowienie Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] grudnia 1962 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po M. M. nabyli: J. S., Z. T., M. M., S. M., K. M. Z kolei pismem z dnia 8 lipca 1997 r. A. M., reprezentowany przez K. J. wniósł o zwrot nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1961 r. nr [...]. Do wniosku został załączony akt notarialny sporządzony w dniu [...] czerwca 1997 r., Repertorium A nr [...], na podstawie którego M. M. i Z. T. sprzedały A. M. przysługujące im prawa i roszczenia wynikające z postępowania administracyjnego objętego orzeczeniem z dnia [...] marca 1961 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydanego przez Zastępcę Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. na numerem [...], a A. M. powołane prawa i roszczenia kupił stwierdzając, że nabycia dokonuje z żoną M. M., Decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] Starosta P. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte z wniosku K. J., pełnomocnika A. M. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] o pow. [...] m2 w trybie alt. 136 ust. 3 ugn, z uwagi na brak legitymacji A. M. do występowania w charakterze spadkobiercy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. orzeczenie. Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. K. P. wystąpił z wnioskiem o zwrot na rzecz spadkobierców M. M. nieruchomości wywłaszczonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta P. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., w rejonie ul. [...], stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1961 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję, jednocześnie podkreślając w uzasadnieniu, iż uznanie przez organ wniosku z dnia 24 lutego 2009 r. za wycofany i umorzenie postępowania nie pozbawi stron prawa do złożenia ponownego, kompletnego wniosku dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ugn. Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. K. P. i M. M., złożyli wniosek o zwrot na rzecz spadkobierców właścicieli w/w wywłaszczonej nieruchomości. Organ ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stan na [...] marca 2016 r., działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, we władaniu Urzędu Miasta i Gminy K., ozn. jako tereny [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Starosta P. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w K., w rejonie ul. [...], ozn. jako dawna działka nr [...] o powierzchni [...] m2, aktualnie stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 ([...]). W uzasadnieniu organ podkreślił, iż wniosek o zwrot nie został złożony przez wszystkie uprawnione osoby. Starosta P. zaznaczył, iż w dniu [...] czerwca 1997 r. umową sprzedaży w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] dwie spadkobierczynie poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości M. M. tj. M. M. oraz Z. B. ( T. zbyły na rzecz A. M. oraz jego żony M. M. prawa i roszczenia nabyte w spadku po J. M. i M. M. m.in, dotyczące wywłaszczonej nieruchomości. W opinii organu I instancji osoba trzecia stała się następca prawnym M. M. i Z. T., a nie ich spadkobiercą. Starosta P. zaznaczył, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 orzekający, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 v., poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. l i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest wyrokiem zakresowym. W opinii Starosty skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej przepisu, ale pewnych treści normatywnych, które prawodawca winien uregulować w ponownym procesie legislacyjnym. Zatem do czasu zmiany powyższych przepisów, bezwzględnie obowiązuje ustawowy zapis art. 136 ust. 3 ugn oraz jego orzecznicza i doktrynalna interpretacja i muszą być one interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania odstępstw od przewidzianej w nich treści w ścisłym powiązaniu i uregulowaniami prawnymi kodeksu cywilnego. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożyli K. P. oraz M. M., reprezentowani przez radcę prawnego M. M., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, w ten sposób, że organ orzeknie o zwrocie na rzecz spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Rzeczywiście w dotychczasowym orzecznictwie, ale także w literaturze prawniczej przyjmowano, że wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy spadkobiercy, podobnie jak muszą go złożyć wszyscy współwłaściciele, a brak wniosku wszystkich uprawnionych osób uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie żądania ( E. B.-K. ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz Wyd. LEX Warszawa 2011 str.732 i następne; J. J., A. Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.W. - Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz Wyd. C.H.BECK 2013 str. 1104 ). Zgodnie również przyjmowano, co potwierdza powołane w zaskarżonej decyzji orzecznictwo, że z uwagi na pojęcie części nieruchomości, którym posługuje się przepis art. 136 ust. ustawy, oznaczającą fizycznie wydzieloną część, a nie część ułamkową, nie jest możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości. Nie można było zatem orzec o zwrocie nieruchomości w stosunku do jednego lub kilku współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Odmienne stanowisko zajął jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. (SK 26/14 opubl. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1039) dowodząc, że wspomniany już art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał uznał, ze skoro na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a także każdemu z byłych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) domagających się zwrotu przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozwalająca mu domagać się zwrotu jego udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, to tym bardziej możliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonego udziału, jeżeli dotyczy ono tylko zwrotu tego udziału w prawie własności, który został wywłaszczony (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 578/15, również wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2360/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia l czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 284/16). Powyższy pogląd Trybunału Konstytucyjnego co do skutków prawnych niezłożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich uprawnionych Wojewoda [...] w pełni podzielił i tym samym uznał, że decyzja będąca przedmiotem odwołania, która nie uwzględnia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. nie miała prawnego umocowania. Nakazał także aby Prezydent W. przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadał wynikającej z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przesłanki zbędności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, mając na uwadze zapadły w dniu 13 marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 38/11. Wskazał także, że organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego, który umożliwiliby dokonanie oceny: czy zachodzi przesłanka zbędności co do wywłaszczonej nieruchomości. W aktach sprawy brak jest bowiem zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1958 r., na podstawie którego można by było ustalić czy przedmiotowa nieruchomość została tą lokalizacją objęta. Ponadto brak jest zdjęć lotniczych wskazujących na sposób zagospodarowania działki zarówno w dacie wywłaszczenia jak również w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn z uwzględnieniem zapadłego w dniu 13 marca 2014 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Starosta P. nie wystąpił również do obecnego właściciela oraz władającego nieruchomością o wszelką dokumentację potwierdzającą bądź też zaprzeczającą realizacji celu na przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższymi, Wojewoda na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z tego względu, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy tym, podkreślono, że orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan K. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2015r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n), poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i brak orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pomimo, iż zachodzą okoliczności uzasadniające realizację dyspozycji powyższych przepisów, 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest : a) art. 138 § 2 k.p.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a, poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na kompletny materiał dowodowy pozwalający na wydanie orzeczenia merytorycznego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a także wskazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz b) art. 136 k.p.a poprzez brak wystąpienia w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym o te dodatkowe dokumenty i informacje, które w ocenie organu są konieczne do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, ze podstawą wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej była dokonana ocena organu odwoławczego w przedmiocie braku kompletności materiału dowodowego w sprawie, pozwalającego na rozstrzygnięcie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Organ odwoławczy uznał bowiem, że istnieje konieczność zgromadzenia w aktach sprawy zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1958 r., na podstawie którego można by było ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość została tą lokalizacją objęta. Ponadto orzeczenie merytoryczne ma uniemożliwiać brak zdjęć lotniczych wskazujących na sposób zagospodarowania nieruchomości zarówno w dacie wywłaszczenia jak również w terminach określonych wart. 137 ust. 1 ugn. Organ odwoławczy stwierdził również potrzebę wystąpienia do obecnego właściciela oraz władającego nieruchomością o wszelką dokumentację potwierdzającą bądź też zaprzeczającą realizacji celu na przedmiotowej nieruchomości. Dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jako przesłanki jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi kluczowa jest ocena zagospodarowania nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.. Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd ten wynika wprost z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., a ponadto jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja Ośrodka [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz [...] Zakładów Gastronomicznych w W. Ośrodek taki nigdy nie powstał na przedmiotowej nieruchomości, a brak możliwości jego realizacji stwierdził sam beneficjent wywłaszczenia w piśmie z dnia 20 września 1967 roku znajdującym się w aktach sprawy. Zatem pięć lat po dokonaniu wywłaszczenia Przedsiębiorstwo Państwowe [...] Zakłady Gastronomiczne wnosi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wywłaszczonym właścicielom, z uwagi na brak środków na zapłatę odszkodowania oraz niezabezpieczenia nakładów inwestycyjnych. Jednocześnie oświadcza, iż nie objęło w posiadanie (przyjęło) wywłaszczonej nieruchomości i nie jest w stanie powyższej czynności dokonać, również w przyszłości. W sprawie niniejszej występują zatem w ocenie skarżacego obie określone wart. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki, to jest pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu oraz mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustalenie tych istotnych dla zwrotu nieruchomości okoliczności nie wymaga przeprowadzania ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji i jest możliwe w oparciu o materiał dowodowy znajdujące się w aktach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Tymczasem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja taka została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym podkreślono, że w świetle art. 136 k.p.a, sama zatem konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem co do zasady w kompetencji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy 1) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, 3) naruszenie przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie zaś istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 519). Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi w przedmiotowej sprawie Wojewoda miał podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a.. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd podzielił stanowisko Wojewody w zakresie konieczności uwzględnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. (SK 26/14 opubl. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1039), w którym stwierdzono, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału dotychczasowa wykładnia art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze dokonywana przez sądy administracyjne godzi w wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Narusza ona też wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej ochrony dla wszystkich prawa własności, innych praw majątkowych i dziedziczenia. Trybunał stwierdził, że prawo byłego współwłaściciela (lub jego spadkobiercy) do zwrotu utraconego przez niego udziału we współwłasności nieruchomości ma charakter "innego prawa majątkowego" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przy czym konstytucyjne pojęcie własności rozumieć należy w sposób autonomiczny, wykraczający poza jego cywilnoprawne ujęcie. Obejmować ono będzie współwłasność, która nie jest odrębnym prawem rzeczowym, lecz rodzajem (formą) własności. Konsekwencją natomiast konstytucyjnego dopuszczenia wywłaszczenia udziałów we współwłasności musi być prawo do zwrotu takich udziałów w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Możliwość żądania "odwrócenia" skutków wywłaszczenia stanowi bowiem zabezpieczenie na wypadek, gdyby miało ono być dokonane bez rzeczywistej potrzeby. Zdaniem Trybunału kwestionowany sposób wykładni omawianego przepisu chroni w istocie osoby nieobecne lub przeciwne restytucji kosztem osób, które bezpośrednio zmierzają do realizacji (aktualizacji) przysługującego im prawa. Bezwzględny obowiązek współdziałania wszystkich uprawnionych w postępowaniu zwrotowym nie jest ponadto jedyną możliwością ochrony ich praw. Wśród jego alternatyw można na przykład rozważyć odpowiednie wykorzystanie już istniejących regulacji z ustawy o gospodarce nieruchomościami (zawiadomienia uprawnionych o możliwości zgłoszenia roszczenia zwrotowego pod rygorem jego wygaśnięcia art. 136 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub rozwiązań z kodeksu postępowania administracyjnego, takich jak np. zawiadomienie uprawnionych o wszczęciu postępowania przez obwieszczenie (art. 49 kpa), kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji dla spadków nieobjętych (art. 30 § 5 kpa), czy powoływany w podobnym trybie przedstawiciel dla osoby nieobecnej (art. 34 kpa). Trybunał stwierdził też, że rozwiązanie nakazujące współpracę wnioskodawcy i pozostałych osób potencjalnie uprawnionych do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie wyważa w właściwy sposób interesów tych stron. Rażąco krzywdzące dla wnioskodawców jest to, że nawet przy dochowaniu najwyższej staranności oraz znacznym nakładzie sił i środków – nie mają oni gwarancji pozytywnego rozpatrzenia własnego wniosku o zwrot udziału w nieruchomości. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają bowiem prawo odmówić przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję. Wnioskodawca nie może również uzyskać orzeczenia zastępczego w trybie art. 199 k.c. Jako osoba wywłaszczona nie są już wszak współwłaścicielami nieruchomości i nie podlegają przepisom prawa rzeczowego dotyczącym współwłasności. Zdaniem Trybunału niesprawiedliwy jest też rozkład obowiązków między wnioskodawcą i organami. To wnioskodawca, którego aktualnie nic już nie łączy z pozostałymi byłymi współwłaścicielami, jest zmuszony odnaleźć wszystkich uprawnionych, udowodnić ich legitymację do udziału w postępowaniu oraz uzyskać ich zgodę na wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem organy państwa w całym tym postępowaniu mogą zachowywać się całkowicie biernie i są zobligowane jedynie do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zgodę wszystkich uprawnionych. W ocenie Trybunału kwestionowana wykładnia art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy prowadzi do zróżnicowania poziomu ochrony własności w zależności od tego, czy podmiotem ubiegającym się o zwrot jest jej były wyłączny właściciel (jedyny spadkobierca), czy też jej były współwłaściciel (jeden z wielu spadkobierców). Z punktu widzenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji, osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości należące do obydwu grup należy uznać za podmioty podobne. Zostały one bowiem pozbawione takiego samego prawa własności (w wypadku współwłasności wykonywanego wspólnie z pozostałymi uprawnionymi) na skutek takiej samej procedury wywłaszczenia na cele publiczne. Tymczasem przewidziane dla nich procedury restytucyjne różnią się pod względem wymogów proceduralnych – były wyłączny właściciel nieruchomości (jedyny spadkobierca) w tym postępowaniu dysponuje samodzielną legitymacją procesową, podczas gdy byli współwłaściciele (ich spadkobiercy) muszą w sprawie występować łącznie i prezentować jednolite stanowisko. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wymóg zgodnego działania wszystkich byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) nie tylko nie przyczynia się do realizacji tego celu, lecz stanowi dla niego istotną przeszkodę. Podsumowując rozważania uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w analizowanym zakresie powoduje nałożenie na byłych współwłaścicieli nieruchomości odpowiedzialności za działania i zaniechania innych uprawnionych, z którymi nie pozostają oni w żadnych relacjach prawnych i na których postawę nie mają żadnego wpływu. Ponadto nie dość, że w przeszłości pochopnie i niepotrzebnie pozbawiono ich własności, to współcześnie nadmiernie ograniczono ich prawo do odzyskania tej własności. Aktualnie obowiązujące przepisy nie dają możliwości odzyskania zwrotu udziału w nieruchomości w sytuacji braku współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli albo trudności w zidentyfikowaniu ich spadkobierców. Przytoczona powyżej argumentacja Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Tym samym słusznie Wojewoda uznał, że organ I instancji nie miał podstaw do odmowy zwrotu nieruchomości położonej w K., w rejonie ul. [...], ozn. jako dawna działka nr [...] o powierzchni [...] m2, aktualnie stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 ([...]), jedynie z uwagi na brak wniosku o zwrot pochodzącego od wszystkich osób uprawnionych w ramach tego prawa. W tym miejscu należy zauważyć, że całe rozstrzygnięcie organu I instancji sprowadzało sie tylko do w/w podmiotowych ustaleń. Organ ten nie odniósł się i nie rozważał wniosku spadkobierców merytorycznie tj. nie dokonał ustaleń w zakresie wynikającym z unormowań zawartych w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, którego przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 216 ust. 1 tej ustawy, a który stanowi, że przepisy te stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu .Z kolei, zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ocenie Sądu brak rozważań w powyższym zakresie, świadczy nie tylko o istotnym naruszeniu przez organ I instancji podstawowych zasad k.p.a określonych w art. 6,7,8,12, 77 §1 oraz 107§ 3 k.p.a, ale również o tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym słusznie organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, aczkolwiek w ocenie Sądu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stronie dlaczego uznał za konieczne zastosować art. 138§ 2 k.p.a. Sąd w pełni podzielił również argumentację organu odwoławczego, że na gruncie rozpoznawanej sprawy orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która w myśl art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest zaś wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być zatem rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie, jak wskazano, organ I instancji ograniczył się jedynie do podmiotowego rozpoznania sprawy. Nie rozpoznał zaś sprawy merytorycznie, nie odniósł się w ogóle do materiału dowodowego odnoszącego się do przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz nie ocenił, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla wyjaśnienia tych okoliczności. Tym samym zasadnie organ odwoławczy uznał, że istnieje, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Starostę P. Sąd zwraca także uwagę, że o tym jakie dowody będą niezbędne do rozpoznania przedmiotowej sprawy zdecyduje ostatecznie organ I instancji, bowiem to na nim leży obowiązek rzetelnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy i zgromadzenia materiału dowodowego. Wytyczne organu odwoławczego w tym zakresie stanowią zalecenia dla organu pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą zaś do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.