I SA/Gl 748/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Bożena Suleja (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia 24 stycznia 2013 r. nr I.7.2013 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę. A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. (zwana dalej stroną lub Spółką), powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, obecnie Dz. U. z 2013r., poz. 594) o samorządzie gminnym, wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój Nr I.7.2013 z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (zwaną dalej "uchwałą") domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w § 4 ust. 5, a także stwierdzenia, że uchwała w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła zapisowi § 4 ust. 5 uchwały niezgodność z przepisem art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej u.s.o.). Wskazano w nim, że dotacje są przekazywane miesięcznie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy przedszkola, szkoły lub placówki na podstawie informacji o rzeczywistej liczbie uczniów skorygowanej o uczniów, którzy w poprzednim miesiącu nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych na dzień 1-go każdego miesiąca, przekazywanej w terminie do dnia 5-go każdego miesiąca. Uzasadniając zarzuty skargi Spółka przytoczyła na wstępie treść art. 90 ust. 3 u.s.o., zgodnie z którym dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny, przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Zdaniem Spółki, z brzmienia tego przepisu wynika, że dotacja należna jest na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych, niezależnie od tego w jakim dniu miesiąca zapisał się on do szkoły i rozpoczął uczestnictwo w zajęciach. Następnie w skardze powołano przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. zawierający upoważnienie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W ocenie strony skarżącej kwestionowany zapis uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 3 u.s.o., poprzez ograniczenie możliwości przyznania dotacji tylko do tych uczniów, którzy byli nimi w pierwszym dniu miesiąca. Tym samym eliminuje uczniów, którzy zostali zapisani do szkoły w innym dniu. Zapis ten wykracza poza delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. Na poparcie tej tezy Spółka zacytowała fragmenty wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych tj. WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Po 828/13, WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1816/13, WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 30/09. Strona przywołała także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 244/11, w którym wskazano, że normy kompetencyjne muszą być interpretowane ściśle, zaś akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza ramy upoważnienia ustawowego. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi Spółka podniosła, że pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. spełniony został obowiązek wezwania do usunięcia naruszania prawa. Ponadto przedstawiła argumenty przemawiające za uznaniem, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Uchwałą z dnia 28 maja 2014 r. Nr VI.66.2014 Rada Miasta Jastrzębie - Zdrój odmówiła uwzględnienia wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu ww. uchwały organ stanowiący uznał zarzut niezgodności zapisu § 4 ust. 5 uchwały z przepisami prawa za bezpodstawny. Według organu sporna regulacja nie przekracza zakresu delegacji ustawowej. Analogiczne stanowisko wyraził pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego. Podkreślił, że informacja o ilości uczniów i ich frekwencji pozwala na wypłatę dotacji w prawidłowej wysokości i jej późniejsze rozliczenie a zatem mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczenia dotacji". Dodatkowo wskazał, iż kwestia zgodności z prawem § 4 ust. 5 uchwały Nr I.7.2013 z dnia 24 stycznia 2013 r. była już przedmiotem badania przez WSA w Gliwicach w sprawie ze skargi innego podmiotu. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 875/13 Sąd oddalił skargę m.in. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 ust. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W myśl natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 cyt. ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zauważyć trzeba, że skarżąca Spółka jest organem prowadzącym na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój szkoły świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty, posiada zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta. W sprawie zostały także spełnione wymogi formalne dopuszczalności skargi. Przystępując do rozpoznania sprawy przede wszystkim podnieść trzeba, iż sporna kwestia została już rozstrzygnięta przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 7 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 875/13, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności zapisu § 4 ust. 5 uchwały Nr I.7.2013 z dnia 24 stycznia 2013 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK1882/14. W uzasadnieniu wskazanego rozstrzygnięcia Sąd na wstępie odwołał się do regulacji zawartej w ustawie o systemie oświaty, m.in. w jej art. 90 ust. 1, 3, 3e: - Niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy (ust. 1); -Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (ust. 3); - Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e). Przywołał także treść art. 90 ust. 4 u.s.o. Wynika niego, iż ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. W dalszej kolejności WSA w Gliwicach wskazał, iż jak wynika z art. 90 ust. 3c w związku z ust. 3 u.s.o., dotacja przysługuje na każdego ucznia i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Gdyby skonfrontować przywołane przepisy u.s.o. z postanowieniami § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały, to w ww. zakresie jest ona zgodna z ustawą oświatową. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej (aktualnej) liczby uczniów szkoły niepublicznej. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe zgodnie z wymogami ustawowymi, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego szkołę. Sąd w pełnym zakresie podzielił poglądy prezentowane w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Bd 1264/10 - skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku NSA oddalił wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., II GSK 1860/11 oraz w wyroku WSA w Lublinie z dnia 8 października 2010 r., I SA/Lu 325/10 - skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku NSA oddalił wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., II GSK 42/11. Zdaniem Sądu, a wbrew przekonaniu strony skarżącej przepis w takim brzmieniu nie pozbawia podmiotu dotowanego dotacji w należnej wysokości. W rezultacie Sąd przyjął, że obowiązek udzielenia informacji o ilości uczniów pobierających naukę w danej szkole (placówce) mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczania dotacji". W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wynikającą z art. 170 p.p.s.a. zasadę związania sądu prawomocnym wyrokiem. Jej ratio legis polega na tym, iż gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Go 170/09). Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63). Ocena prawna wiąże w danej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym została rozstrzygnięta określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (por. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Warszawa 2009). W art. 171 p.p.s.a. zawarto z kolei zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W konsekwencji skład sądu orzekający w niniejszej sprawie zobligowany jest przyjąć, że kwestia oceny zgodności z prawem zaskarżonego przepisu komentowanej uchwały kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/Gl 875/13. Niezależnie od powyższego zaznaczyć wypada, iż poglądy wyrażone w tym orzeczeniu Sąd w całości popiera. Zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z drugiej zaś strony zakres ustawowej delegacji dla podjęcia spornej uchwały, mając na uwadze jej przedmiot, z natury rzeczy nie może być jednoznacznie, precyzyjnie sformułowany, o czym zresztą świadczy brzmienie art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem Sądu zakwestionowany w skardze przepis § 4 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym dotacje są przekazywane miesięcznie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy przedszkola, szkoły lub placówki na podstawie informacji o rzeczywistej liczbie uczniów skorygowanej o uczniów, którzy w poprzednim miesiącu nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych na dzień 1 - go każdego miesiąca, przekazywanej w terminie do dnia 5-go każdego miesiąca. uchwały wpisuje się w tak określone ustawowe ramy delegacji. Zobowiązanie do udzielania informacji o aktualnej ilości uczniów w danej placówce nie narusza regulacji ustawowych i jest istotne z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości w zakresie nałożonych przez ustawę obowiązków. Z wyżej wskazanych względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała w zakresie wskazanej regulacji nie jest niezgodna z delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. Mając to na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wobec braku podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Zgodnie bowiem z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przed WSA przysługuje tylko stronie skarżącej i tylko wówczas, gdy sąd uwzględnił skargę.