II SA/Gd 22/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. W dniu 8 grudnia 2005 r. J. A., jako spadkobierca po H. A., zwrócił się do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz o odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...], stwierdzając jednocześnie, że działki aktualnie są własnością Gminy Miasta. Pismem z dnia 12 grudnia 2005 r. sprecyzował powyższy wniosek wskazując, że domaga się odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] lub zwrotu tej działki. Decyzją z dnia 27 marca 2008 r. Prezydent Miasta (wyznaczony do rozpatrzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez Wojewodę) orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy nieruchomości położonej w G. przy ul. S., stanowiącej działki o numerach [...] i [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia 2 czerwca 2008 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego niezbędnym było ustalenie, od kiedy istnieje na przedmiotowych nieruchomościach parking w obecnej postaci, tj. parking o powierzchni asfaltowej, z wydzielonymi miejscami do parkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 555/08, oddalił skargę J. A. na powyższą decyzję Wojewody. Sąd w wyroku tym przyjął, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w akcie notarialnym z dnia 16 września 1977 r. oraz decyzji nr [...] z dnia 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji. Celem tym była budowa bloku VI osiedla K. w G. Sąd stwierdził też, że z dotąd poczynionych w sprawie ustaleń wynika, iż na części wywłaszczonej nieruchomości (część działki nr [...]) znajduje się parking, zaś pozostałą część (działka nr [...]) zajmuje skarpa i teren porośnięty krzewami i trawą. Sąd uznał, że organ administracji winien szczegółowo ustalić, na jaki dokładnie cel została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, tj. co miała obejmować inwestycja określona jako budowa bloku VI. Tak językowo określony cel jest bowiem co do zasady pojęciem węższym niż budowa osiedla mieszkaniowego. Decyzją z dnia 16 marca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił J. A. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 233 m2, k.m. 19, obręb G., objętej księgą wieczystą Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G., oraz nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 901 m2, k.m. 19, obręb G., objętej księgą wieczystą Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] na rok 1977, z dnia 16 września 1977 r., nabył nieruchomość stanowiącą własność H. A., położoną w G., przy ul. S., stanowiącą w dniu jej nabycia działkę nr [...] o łącznej powierzchni 1.134 m2, za cenę 100.338,00 zł. Zgodnie z § 2 umowy celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę bloku VI w osiedlu K., na dowód czego okazano do aktu notarialnego decyzję Urzędu Miejskiego z dnia 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającą plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że treść umowy sprzedaży z dnia 16 września 1977 r. wskazuje - jako cel nabycia, budowę bloku VI w osiedlu K. w G. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się: dokumentacja projektowo-kosztorysowa sporządzona dla obiektu pn. blok VI w osiedlu K. w G., wykonana przez Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa [...] - projekt nr [..] z lutego 1974 r., stadium - projekt techniczny, plan szczegółowy, a także założenia techniczno-ekonomiczne planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego K. blok VI w G. opatrzone klauzulą zatwierdzenia z dnia 23 sierpnia 1973 r. Cykl realizacji przedsięwzięcia ustalono jako jedno zadanie, obejmujące cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stację trafo, garaże, pawilon usługowy oraz parkingi i małą architekturę. Z analiza treści, przywołanej w ww. akcie notarialnym decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 20 czerwca 1973 r. - zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G. oraz treści dokumentacji projektowo-kosztorysowej, w tym zawartego w niej planu szczegółowego zagospodarowania, wynika, że pod nazwą blok VI osiedle K. w G. rozumiano realizację inwestycji zagospodarowania terenu, w ramach realizacji której miały powstać cztery budynki wielomieszkaniowe, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne, stacja trafo, garaże, pawilon usługowy oraz tereny zieleni, w tym place zabaw - mała architektura, drogi dojazdowe i parkingi. W planie ogólnym [...] przewidziano 112 miejsc parkingowych, natomiast w planie szczegółowym zaprojektowano 114 miejsc postojowych. Ponadto w planie ogólnym przewidziano zlokalizowanie po południowej stronie ul. S. garaży i parkingów osiedlowych w ilości 86 miejsc. Tabela V.3 zawiera szczegółowy wykaz zabudowy projektowanej mieszkalnej bloku VI w osiedlu K. Stanowiły ją cztery budynki jedenastokondygnacyjne, dwa o kubaturze 13.912 m3 i dwa o kubaturze 10.312 m3. W punkcie VI dokonano opisu zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz urządzenia terenu i zieleni, w tym małej architektury. Plan szczegółowy realizacyjny osiedla K. blok VI przewidywał urządzenie parkingu na części działki, oznaczonej w dacie jego sporządzenia - tj. w 1971 r., numerem geodezyjnym [...]. Plan ten zawiera klauzulę zatwierdzenia z dnia 26 marca 1974 r. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji stwierdził, że celem nabycia umową z dnia 16 września 1977 r. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 1134 m2 była realizacja inwestycji pn. blok VI osiedle K. w G., w wyniku której miały powstać cztery budynki wielomieszkaniowe, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne, wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw - małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Zdaniem organu, analiza planu realizacyjnego szczegółowego wykonanego w skali 1:500 prowadzi do wniosku, że znaczna część nieruchomości, stanowiącej w dacie jej sporządzenia działkę nr [...], położoną przy ul. S., znajduje się poza granicami planu realizacyjnego ww. inwestycji. W granicach planu znajduje się wyłącznie część ww. działki sąsiadująca bezpośrednio z ul. S., która przewidziana była pod drogi jezdne i plac postojowy. Organ dodał, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych – zeszyt 4 rok 1973, działka nr [...] o pow. 1212 m² przy ul. S. uległa podziałowi na działki: [...] o pow. 1134 m² i [...] o pow. 78 m², która została przeznaczona pod ulicę. Następnie działka nr [...] została podzielona na działkę nr [...] o pow. 233 m² przeznaczoną pod ulicę oraz działkę nr [...] o pow. 901 m² przeznaczoną pod tereny budowlane. Podział ten został wprowadzony do operatu ewidencji gruntów w dniu 30 sierpnia 1977 r., jednakże w akcie nabycia nieruchomości wskazano działkę nr [...] o pow. 1134 m², tj. według oznaczenia geodezyjnego sprzed podziału. Organ wyjaśnił, że nieruchomość stanowiąca sporną działkę, została zbyta umową sprzedaży z dnia 16 września 1977 r., w związku z powyższym dla oceny przesłanek zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia - stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. - istotne są dwie daty: 16 września 1984 r. jako ostateczny dzień rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu przejęcia nieruchomości oraz 16 września 1987 r. jako dzień zakończenia realizacji celu. Organ stwierdził, że w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 7 lipca 2006 r. ustalono, że około 70 % działki nr [....] zajęte jest przez parking, zaś działka nr [...] w około 70 % stanowi porośniętą krzewami i chaszczami skarpę, a pozostała część tej działki to tereny płaskie, nieużytki, u podnóża skarpy i na jej szczycie. W toku ponownych oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2011 r. stwierdzono, że działka nr [...] zabudowana jest w części parkingiem, a w części znajduje się na niej trawnik, natomiast działka nr [...] w części zabudowana jest parkingiem, w części znajduje się na niej urządzona zieleń – żywopłoty. W przeważającej części stanowi skarpę. Organ ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania znajduje się na obszarze, na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na nieruchomości tej nie ustanowiono żadnych tytułów prawnych. Ponadto działka nr [...], posiadająca w ewidencji gruntów oznaczenie użytek "dr", znajduje się poza pasem drogowym ul. S., a w zaznaczonej na załączniku graficznym części, wykorzystywana jest do obsługi komunikacyjnej, jako ogólnodostępny parking. Zdaniem organu, istnienie parkingu w 1991 r. potwierdza wydana przez Urząd Miejski informacja urbanistyczna nr [...] o przeznaczeniu terenu z dnia 18 listopada 1991 r., wydana w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na czasową zmianę funkcji (do 2 lat) istniejącego parkingu ogólnodostępnego przy ul. S. o nawierzchni utwardzonej na parking strzeżony. W dokumentacji znajduje się również stanowisko Urzędu Miasta z dnia 18 lipca 1996 r. w sprawie parkingu położnego przy ul. S. w G., w którym stwierdzono, że kształt zrealizowanego parkingu nie odpowiada projektowi i wykracza swym obszarem poza zakres podziałów geodezyjnych wykonanych w celu wydzielenia parkingu. Organ dodatkowo wskazał na kopię szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego, stanowiącą część operatu technicznego [...]. Na szkicu tym wyrysowany został przez geodetę parking. Operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów. Tym samym szkic polowy, jako część ww. operatu technicznego, stanowiący część dokumentu urzędowego korzysta z domniemania prawdziwości tego co jest w nim stwierdzone w myśl przepisu art. 76 k.p.a. Dokument ten potwierdza istnienie parkingu już w roku 1981 - czyli w dacie wykonywania pomiaru sytuacyjnego inwestycji. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przedstawił treść zeznań przesłuchanych w toku postępowania świadków. Reasumując, organ pierwszej instancji stwierdził, że tylko niewielka część nabytej przez Skarb Państwa działki nr [...] przeznaczona była pod realizację inwestycji K. blok VI, na której zlokalizowany miał być parking. Natomiast pozostała część nabytej nieruchomości była zbędna na cel realizacji ww. inwestycji już w dacie jej nabycia. Organ zacytował treść obowiązującego w dacie nabycia ww. działki art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wyjaśnił, że podziela przywołany w uzasadnieniu decyzji pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 14 lutego 2008 r., sygn. I OSK 131/07, zgodnie z którym art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie wymagał, aby w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 tej ustawy, a zatem brak takiej wzmianki - sam z siebie - nie może dowodzić, że cała nieruchomość nabywana była w trybie art. 6 ust. 1 tej ustawy. Organ wyjaśnił nadto, że analiza wyrysu mapy wnioskowanego do zwrotu terenu prowadzi do wniosku, iż przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której zgodnie z planem realizacyjnym miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby, że pozostała jej część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania. Wobec faktu, że nabyta przez Skarb Państwa część działki nieobjęta planem realizacyjnym od początku była zbędna na cel jej przejęcia, nie jest możliwym zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości w tej części. Organ wyjaśnił też, że ewentualny zwrot części nieruchomości, która była zbędna na cel wywłaszczenia już w dacie jej nabycia, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy cześć gruntu nabytego dla potrzeb realizacji inwestycji stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. W przypadku zatem ustalenia, że część nieruchomości objęta planem realizacyjnym nie stała się zbędna na cel przejęcia, należy odmówić zwrotu całej nieruchomości. Zdaniem organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. tj. przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W toku postępowania ustalono, że umową sprzedaży z dnia 16 września 1977 r. została zbyta nieruchomość niezabudowana, wykorzystywana ogrodniczo, ogrodzona. Ustalenia te potwierdzają - zarówno treść aktu notarialnego sprzedaży spornej nieruchomości, jak również zeznania wnioskodawcy. Treść § 5 umowy sprzedaży stanowi, że wydanie nieruchomości nabywcy nastąpi w dniu dzisiejszym, tj. w dniu 16 września 1977 r. Wobec powyższego dla stwierdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży, należy ustalić, czy do dnia 16 września 1984 r. rozpoczęto prace związane z realizacją celu, albo czy do dnia 16 września 1987 r. cel ten został zrealizowany. Organ wyjaśnił, że nie ustalił dokładnej daty, kiedy na nieruchomości rozpoczęto prace związane z realizacją celu jej przejęcia, niemniej jednak nie nastąpiło to przed dniem 16 września 1977 r. – do tego bowiem czasu, zgodnie z treścią aktu notarialnego, terenem tym władała H. A., a w dniu sprzedaży częściami składowymi nieruchomości, które podlegały oszacowaniu w maju 1977 r. do celu ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość były grunt, ogrodzenie, studzienka oraz roślinność na działce. Zrealizowanie celu przejęcia nieruchomości nastąpiło natomiast najpóźniej w 1981 roku, ponieważ na terenie spornej działki od tego czasu (kiedy to geodeta dokonał pomiaru technicznego urządzonego parkingu) istniał parking. Parking uwidoczniony był na mapie już w 1983 r., a więc przed upływem dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Organ uznał zatem, że parking – stanowiący część infrastruktury osiedla mieszkaniowego pod nazwą K. blok VI, objęty planem realizacyjnym, jako wykonany najpóźniej w roku 1981, został urządzony z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym przejęta umową z dnia 16 września 1977 r. nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęły się bowiem w terminie siedmiu lat od daty zawarcia umowy sprzedaży spornego terenu oraz zostały zakończone w 1981 r., czyli przed 1984 r. W niniejszej sprawie nie doszło więc do zaniechania realizacji zadania inwestycyjnego, co więcej zadanie to zostało zrealizowane i to z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Dodatkowo organ wyjaśnił, że fakt, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada do spornego terenu żadnego tytułu prawnego, nie ma związku z oceną przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. Brak jest bowiem normy prawnej, która wiązałaby przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia z ustanowieniem na danym terenie odpowiednich praw o charakterze rzeczowym bądź obligacyjnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. A. Wskazał na sprzeczności pomiędzy zeznaniami świadków, a danymi ze szkiców i map. W jego ocenie materiał dowodowy sprawy wskazuje, że niemożliwe było istnienie parkingu na działkach zlokalizowanych przy ul. S. [...]-[...] w latach 1984, 1987. Nie przestrzegano więc ustawowych terminów określonych w ustawie wywłaszczeniowej. Parking istniał jedynie przy budynku zlokalizowanym przy ul. S.. Wskazał także na to, że sąsiednie działki (znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]), których stan prawny był taki sam, zostały zwrócone właścicielom. Decyzją z dnia 22 marca 2013 r. Wojewoda uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16 marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który - wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 338/13, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wykazał aby organ pierwszej instancji nie podjął czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, a przede wszystkim niedostatecznie uzasadnił konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, dostrzegając potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w kierunku pożądanych przez siebie ustaleń faktycznych, na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło stanowić stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "na podstawie zebranej dokumentacji nie można jednoznacznie stwierdzić, jak to uczynił organ I instancji, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była budowa parkingu". Zdaniem organu odwoławczego cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowił realizację czterech budynków wielomieszkalnych, wielkopłytowych, jedenastokondygnacyjnych, stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw - małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Wojewoda uznał też, że skoro organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, iż przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby, że pozostała część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania, to winien też mieć na uwadze to, że działania organu prowadzącego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winny polegać przede wszystkim na ustaleniu czy nieruchomość wymieniona w akcie notarialnym była wywłaszczona z urzędu, czy też właściciele zwrócili się o wykup pozostałej części z uwagi na ich dalszą gospodarczą nieprzydatność. Ustalenie powyższej kwestii, w ocenie Sądu, nadawało się do bezpośredniego wyjaśnienia przez organ drugiej instancji, a nie stanowiło podstawy do orzekania kasatoryjnego. Sąd uznał, że skoro Wojewoda dostrzegł uchybienia w prowadzonym postępowaniu, w tym dotyczące opisanych powyżej kwestii, to mógł je samodzielnie wyjaśnić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ponieważ to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, rzecz jasna możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie zwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Szczególnie, że z akt postępowania I-instancyjnego nie wynika, żeby zabrakło dowodów służących do wyjaśnienia opisywanych kwestii, a wskazań co do konieczności przeprowadzenia innych dowodów w zaskarżonej decyzji nie było. Sąd stwierdził przy tym, że zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, rozpatrywane łącznie, powinny pozwolić na jednoznaczną ocenę, jaki był zakres inwestycji i czy w tym zakresie została ona wykonana, a tym samym czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W konsekwencji Sąd uznał, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Brak było podstaw do uznania, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda nie wykazał również, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ani też nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania dla organu pierwszej instancji. Natomiast uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy postępowania - art. 138 § 2 w związku z art. 136, art. 15 i art. 80 k.p.a. Kończąc, Sąd wskazał, że w dalszym postępowaniu organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie o materiał dowodowy uzupełniony we własnym zakresie oraz wydać orzeczenie co do istoty sprawy. Zaznaczył jednak, że sąd administracyjny nie może zastąpić organów administracji publicznej ani poprzez ustalenie stanu faktycznego, ani poprzez ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, ani też nakazać wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Decyzją z dnia 30 października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. W ocenie organu odwoławczego cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w akcie notarialnym z dnia 16 września 1977 r., którego treścią organy są związane do momentu skutecznego obalenia takiego domniemania. W akcie tym wskazano, że nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa z przeznaczeniem pod budowę bloku VI w osiedlu K. w G. Tak wskazany ogólny cel wywłaszczenia powinien zostać doprecyzowany na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji. Powołując się na dokumentację projektowo-kosztorysową (projekt nr [...]), w tym plan szczegółowy zagospodarowania terenu obiektu "Blok VI w osiedlu K. w G.", organ odwoławczy wskazał, że celem wywłaszczenia była inwestycja polegająca na budowie części osiedla mieszkaniowego. Organ wskazał na szczegółowe zapisy zawarte w punkcie II.7 i VI.3.1 części opisowej ww. planu i wyjaśnił, że - wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, przewidziany do realizacji w planie szczegółowym (pkt II.7) plac parkingowy nie jest tym samym placem, co ten objęty wnioskiem o zwrot, bowiem projektowany plac parkingowy znajdować miał się w innym miejscu, tj. pomiędzy budynkami 1, 2 i 3, 4, przy pawilonie nr 5. Także teren przeznaczony na parkingi i garaże w VI.3.1, tj. teren znajdujący się w części zachodniej inwestycji, przy ul. S., nie jest tożsamy z terenem objętym wnioskiem o zwrot, gdyż ten położony jest w części wschodniej planowanej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że z naniesionego na mapę sytuacyjno-wysokościową planu szczegółowego wynika, że była nim objęta jedynie część przedmiotowej nieruchomości, wchodzącej jeszcze w skład działki nr [...]. Organ stwierdził, że z części opisowej planu szczegółowego nie wynika, iż na spornym terenie miał powstać parking. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionym na nią planem szczegółowym realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że na wywłaszczonej działce nr [...] miały się znaleźć ciągi komunikacyjne (wymienione w części opisowej planu szczegółowego inwestycji: drogi dojazdowe, dojścia do budynków lub przejścia piesze) - przebiegający na ukos przez północno-wschodnią jej część oraz znajdujący się po południowej stronie działki. W ocenie Wojewody pojęcia parkingu i ciągu komunikacyjnego nie są tożsame, a celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] była budowa na tej nieruchomości ciągów komunikacyjnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany wykorzystywany ogrodniczo. Zatem w dacie tej nie znajdował się na niej ciąg komunikacyjny. Aktualnie na około 70 % działki nr [...] oraz na części działki nr [...] jest zlokalizowany parking, wybudowany najpóźniej w 1981 r. Z materiału dowodowego nie wynika, aby na pozostałej części nieruchomości powstał, w ramach realizowanej inwestycji, jakikolwiek element osiedla mieszkaniowego, zatem nie może być mowy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na tej części nieruchomości. Również na pozostałej, zajętej pod parking części nieruchomości, nie zrealizowano zaplanowanego ciągu komunikacyjnego. Wykluczyć przy tym należy związek istniejącej na spornej nieruchomości infrastruktury z realizacją celu wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca modyfikacja celu wywłaszczenia, albowiem pojęcia parkingu i ciągu komunikacyjnego nie są tożsame i służą do określenia niezależnych od siebie budowli. Wskazując na poglądy sądów administracyjnych oraz doktryny prawa organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualna modyfikacja celu wywłaszczenia byłaby możliwa jedynie w sytuacji, gdyby cel wywłaszczenia określony został w sposób tak ogólny, że w kontekście faktycznie wykonanych na nieruchomości budynków (budowli) wymagałby doprecyzowania. Organ odwoławczy uznał, że Gmina Miasta, jak również Spółdzielnia Mieszkaniowa, nie przedstawiły żadnych dowodów wskazujących na celowe zagospodarowanie spornej nieruchomości istniejącą infrastrukturą w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto z twierdzeń organu pierwszej instancji wynika, że w odniesieniu do parkingu przylegającego do ul. S., realizacja jego nie jest zgodna z planem szczegółowym. Reasumując, Wojewoda uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby cel wywłaszczenia został na działkach o numerach [...] i [...] zrealizowany. Przeciwnie, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dlatego też, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić powyższe stanowisko organu odwoławczego i wziąć pod uwagę, że z dotychczas zebranego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe działki powinny podlegać zwrotowi z uwagi na niezrealizowanie na nich celu wywłaszczenia, co wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, ze z art. 140 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niedopuszczalne jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Ponadto sporządzenie operatu w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tej jej części, która wiąże się z rozstrzygnięciem o rozliczeniach finansowych. Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 338/13, Wojewoda stwierdził, że – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym orzeczeniu – podjął wszelkie kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony o dokumenty zgromadzone w postępowaniu odwoławczym. Następnie wypowiedział się merytorycznie w kwestii realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości, jednakże wnioski, do jakich doszedł są diametralnie różne od oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji, co powoduje, że niemożliwym jest, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, wydanie w niniejszej sprawie orzeczenia co do istoty. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalnym byłoby wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o operat szacunkowy z dnia 31 sierpnia 2007 r. z uwagi na fakt, iż jest on nieaktualny, a jego autor (rzeczoznawca majątkowy) w piśmie z dnia 16 października 2014 r. odmówił potwierdzenia jego aktualności. Organ odwoławczy dodał, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, kiedy powstał parking, w sytuacji, gdy nie był on celem wywłaszczenia. Tym samym bez znaczenia pozostaje również okoliczność, czy parking został wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego przez uprawniony podmiot oraz kto dokonał jego odbioru technicznego. W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasta wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust.1 u.g.n. poprzez uznanie, że działek o numerach [...] i [...] nie wykorzystano na cel wywłaszczenia, 2. art. 138 § 2 k.p.a. przejawiające się w braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie poprzez uznanie, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania tego przepisu; 3. art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 338/13, tj. niewydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, 4. art. 80 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, Zdaniem skarżącej został osiągnięty cel wywłaszczenia, precyzyjnie określony w następujących dokumentach: - akcie notarialnym z dnia 16 września 1977 r, Rep A nr [...] na rok 1977, - decyzji nr [...] z dnia 20 czerwca 1977 r., Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego nr [...], - dokumentacji projektowo - kosztorysowej sporządzonej dla obiektu blok VI w osiedlu "K." w G., wykonanej przez Biuro Projektowo - Badawcze Budownictwa [...] - projekt nr [...] z lutego 1974 r., stadium - projekt techniczny, plan szczegółowy, - założeniach techniczno-ekonomicznych planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego K. blok VI w G., opatrzone klauzulą zatwierdzenia z dnia 23 sierpnia 1973 r. Powyższe dokumenty określają cel wywłaszczenia jako budowę osiedla mieszkaniowego. Analiza tych dokumentów pozwala stwierdzić, że cykl realizacji przedsięwzięcia ustalony został jako jedno zadanie, obejmujące cztery budynki mieszkalne wielorodzinne, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne, stację trafo, garaże, pawilon usługowy, terenów zieleni w tym placów zabaw oraz parkingi i małą architekturę. Dodatkowo w planie ogólnym [...] przewidziano 112 miejsc parkingowych, w planie szczegółowym zaprojektowano 114 miejsc oraz przewidziano zlokalizowanie po południowej stronie ul. S. garaży i parkingów osiedlowych w ilości 86 miejsc. Plan szczegółowy realizacyjny osiedla K. blok VI przewidywał zaś na terenie objętym wnioskiem o zwrot urządzenie parkingu. Skarżąca dodała, że w punkcie II.7 opisowej części projektu Biura Projektowo - Badawczego Budownictwa [...] zaprojektowano cztery budynki jedenastokondygnacyjne, dojazdy wewnętrzne do budynków, jeden zespół garaży o szesnastu boksach, pomiędzy budynkami nr 1, 2, 3 i 4 zaprojektowano pawilon usługowy nr 5, na który składał się sklep spożywczy oraz stacja trafo, a przy pawilonie przewidziano plac parkingowy. W tym punkcie znajdują się również dalsze postanowienia dotyczące realizacji parkingu na spornym terenie. W przedmiotowym punkcie postanowiono, że teren parkingów należy ukształtować do poziomu projektowanego i do chwili realizacji garaży należy je wyposażyć w tymczasową nawierzchnię żwirową. Ponadto w pkt V.2 zatytułowanym bilans terenu szczegółowy do real. [...], wskazano 825 m2 powierzchni czasowo ziemnych - rezerwa pod parkingi. W pkt. VI.3.1 znajduje się informacja, że teren przeznaczony pod parkingi będzie wyrównany celem wykorzystania jako prowizoryczne parkingi dla mieszkańców bloku VI. Dodatkowo w punkcie VI.3 części opisowej planu szczegółowego wskazano, że teren w części zachodniej, przy ul. S., przeznaczony był pod parkingi i garaże. Gmina wskazała, że we wszystkich powyższych dokumentach został wymieniony parking, co wskazuje, że jest on integralną częścią osiedla K. Ponadto bezsporne jest, że parking powstał najpóźniej do 1981 roku, co stwierdził Wojewoda w swojej decyzji. Zatem budowa parkingu została ukończona przed upływem 10 lat. W ocenie skarżącej, Wojewoda dokonał błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poprzez stwierdzenie w treści swojej decyzji, że cel wywłaszczenia został w akcie notarialnym sformułowany ogólnikowo i wymaga doprecyzowania. Ponadto skarżąca poparła stanowisko organu I instancji, że celem wywłaszczenia była budowa parkingu na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Gmina wskazała jednocześnie, że nawet gdyby przyjąć za Wojewodą, że na działkach objętych wnioskiem miał powstać ciąg komunikacyjny, okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż taka zmiana zagospodarowania działek objętych wnioskiem dalej mieści się w pojęciu budowy osiedla K. Na poparcie tej tezy przytoczyła poglądy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1998 r, sygn. akt II SA/Gd 1915/96 i w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 391/06. W ocenie skarżącej wybudowanie parkingu zamiast ciągów komunikacyjnych nie stanowi zmiany charakteru inwestycji, ponieważ podstawowym celem było wybudowanie osiedla mieszkalnego. Na taką inwestycję, poza właściwymi budynkami mieszkalnymi, składają się dodatkowo inne elementy, takie jak: szkoły, pawilony handlowe, boiska sportowe i place zabaw, parkingi, ciągi piesze, jak również inne urządzenia infrastruktury służące do przesyłania np. prądu (stacje trafo). Zebrane dowody, w tym dokumenty i zeznania świadków, pozwalają na bezsporne stwierdzenie, że celem wywłaszczenia działek o numerach [...] i [...] było urządzenie parkingu, oraz że cel ten został zrealizowany najpóźniej do 1981 roku. Świadczą o tym następujące dowody: informacja urbanistyczna nr [...] o przeznaczeniu terenu z dnia 18 listopada 1991 r., wydana na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie zmiany funkcji parkingu ogólnodostępnego przy ul. S. na parking strzeżony, informująca o możliwej czasowo (do 2 lat) zmianie funkcji istniejącego parkingu na parking strzeżony, kopia szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego, stanowiąca część operatu technicznego [...]. Gmina stwierdziła, że na ww. szkicu wyrysowany został przez geodetę parking. Uzupełniając materiał dowodowy, organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze świadka byłą pracownicę Spółdzielni Mieszkaniowej. Świadek zeznał, że: projektant przewidywał w planach tereny pod parkingi, obiekty handlowe oraz rekreację. Podkreślił też, że na kompleksową realizację inwestycji spółdzielnia otrzymywała teren zgodnie z planem realizacyjnym. Zapytany o zmiany w planach realizacji inwestycji na etapie jej wykonywania, świadek zeznał, że pamięta tylko zmianę dotyczącą lokalizacji śmietnika. Dodatkowo zeznawał jako świadek geodeta A. C., który w roku 1981 wykonał szkic polowy z pomiaru sytuacyjnego, będącego częścią operatu technicznego [...]. Na przedmiotowym szkicu wyrysowany został parking. Odnosząc się w swych zeznaniach do powyższego opracowania, A. C. stwierdził, że przedstawiony parking posiadał nawierzchnię utwardzoną, okrawężnikowaną. Dodatkowo znajdowała się na parkingu kratka ściekowa, co wskazuje na powierzchnię utwardzoną, ponieważ tylko takiej powierzchni można nadać kierunek spływu wody. W uzasadnieniu skargi Gmina Miasta stwierdziła ponadto, że w jej ocenie konieczność sporządzenia operatu szacunkowego w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego nie powoduje bowiem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., gdyż w tym przypadku wycena służy jedynie do określenia, czy wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, do którego zwrotu są zobowiązani byli właściciele lub ich spadkobiercy w przypadku orzeczenia o zwrocie, stosownie do art. 217 ust 2 u.g.n., nie przekracza 50% wartości tej nieruchomości. Operat szacunkowy w żadnej mierze nie wpływa więc bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki finansowe strony postępowania, a jego ewentualne sporządzenie na zlecenie organu II instancji nie pozbawia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy. Zdaniem skarżącej, tutejszy Sąd w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 338/13 zobowiązał Wojewodę do wydania decyzji merytorycznej, w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy. Wojewoda - wbrew ocenie prawnej wyrażonej w ww. wyroku - wydał decyzję kasacyjną, przy czym w sprawie nie zaszła zmiana istotnych okoliczności faktycznych, która by powodowała ustanie mocy wiążącej oceny prawnej zawarte w wyroku. Reasumując, skarżąca stwierdziła, Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., co przejawia się w odmiennej niż to dokonał organ pierwszej instancji, a przy tym dowolnej, ocenie materiału dowodowego. Całokształt materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji w sposób wszechstronny i wnikliwy wskazuje bowiem jednoznacznie, że cel wywłaszczenia w postaci parkingu został zrealizowany na nieruchomości, a tym samym Wojewoda dokonał ustaleń sprzecznych z treścią zebranych dowodów. Odmienna ocena materiału dowodowego nie uzasadniała przy tym zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wojewody narusza zatem również art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania J. A. w piśmie z dnia 9 lutego 2015 r. stwierdził, że skarga nie wskazuje na żadne nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska Wojewody, który dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.". Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Poczynione uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie o zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., przy czym przesłanki zastosowania ww. przepisu zostały szczegółowo wykazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu, obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ocena organu I instancji, iż na przedmiotowej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza jej zwrot, nie jest właściwa. Za słuszne należy również uznać stanowisko organu II instancji, że konieczności sporządzenia operatu szacunkowego winna skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, z uwagi na wagę tego dowodu i wymóg zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku J. A. prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.". Stosownie bowiem do treści art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.. W przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Należy przy tym podkreślić, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) wyraźnie wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (vide uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 – Dz. U. nr 59, poz. 369). W tym kontekście jest oczywiste, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokładne określenie celu wywłaszczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on określony w decyzji, czy też umowie jedynie ogólnie. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą dokładnego ustalenia był zatem cel dokonanego wywłaszczenia oraz kwestia jego realizacji. Z zawartej w dniu 16 września 1977 r. umowy sprzedaży (akt notarialny Repertorium A nr [...] na rok 1977, k. 25 - 26 akt organu i instancji) wynika, że Skarb Państwa nabył nieruchomość stanowiącą własność H. A. (której wnioskodawca jest następcą prawnym), położoną w G., przy ul. S., oznaczoną jako działka nr [...], o łącznej powierzchni 1.134 m2, wraz z jej częściami składowymi za cenę 100.338,00 zł. Zgodnie z § 2 tej umowy, została ona zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości "pod budowę bloku VI w osiedlu K. w G.", na dowód czego okazano do aktu notarialnego decyzję Urzędu Miejskiego z dnia 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającą plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G. Obowiązujący w chwili zawarcia powyższej umowy przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych." W ustępie 2. tego przepisu ustawodawca wskazywał: "Na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta." Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. W niniejszej sprawie do zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego doszło w związku z zamiarem realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość (określona w umowie jako działka nr [...]) została opisana w akcie notarialnym umowy sprzedaży z dnia 16 września 1977 r. jako mająca wejść w skład terenów przeznaczonych pod budowę "bloku VI w osiedlu K.", a przy zawieraniu umowy okazano plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu tak określonej inwestycji, zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 20 czerwca 1973 r., nr [...]. Decyzja ta zawiera klauzulę zatwierdzenia z warunkiem przedłożenia planów szczegółowych realizacyjnych zagospodarowania terenów poszczególnych zadań do akceptacji przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Załączona do akt organu I instancji kopia mapy planu ogólnego z 1971 roku, zatytułowana: G. Os. "K.", w skali 1:1000 (k. 274 akt organu I instancji), nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, jakie miało być szczegółowe przeznaczenie całej wywłaszczonej nieruchomości. Mapa ta zawiera tylko koncepcję planu ogólnego bloku VI osiedla K. Niemniej - zdaniem Sądu - z mapy tej wynika, że początkowo zakładano, iż przedmiotowa nieruchomość zostanie w całości objęta granicami osiedla K. i przeznaczona będzie, przynajmniej częściowo, pod ciągi komunikacyjne. Natomiast granice realizacji inwestycji zatytułowanej "G. osiedle K. blok VI" określone w planie szczegółowym nr [...], wyznaczone dnia 17 października 1977 r. (vide załączona do akt organu I instancji kopia mapy "G. osiedle K. blok VI" plan szczegółowy – k. 273 akt organu i instancji, oraz projekt szczegółowego zagospodarowania terenu – fragment mapy k. 205 akt organu I instancji) obejmują jedynie niewielką część działki nr [...] (na mapie oznaczona jest działka nr [...], z której działka nr [...] została wydzielona). Pozostała część tej działki, stanowiąca około 80 % jej powierzchni, nie została w ogóle objęta w planie szczegółowym granicami tej inwestycji. Z mapy tej wynika także, że na niewielkiej części działki nr [...], która została objęta granicami inwestycji, przewidywano realizację ciągu komunikacyjnego (a nie parkingu). Powyższe ustalenie potwierdzają także zapisy części opisowej planu szczegółowego zagospodarowania terenu (vide pkt II.7 planu - str. 4 opracowania, k. 38 akt organu I instancji), z których wynika, że zaprojektowano dojazdy wewnętrzne od ul. S., które będą obsługiwać budynki mieszkalne. Najlepiej granice realizacji inwestycji określone w planie szczegółowym i granice działek objętych postępowaniem obrazuje mapa sytuacyjno – wysokościowa pozyskana z Urzędu Miasta w dniu 23 maja 2006 r. (vide k. 190 akt organu I instancji). Mapa ta najlepiej obrazuje także jak niewielka część działki nr [...], a dokładnie - wydzielonej z niej działki nr [...], w ogóle miała zostać objęta inwestycją pod nazwą "osiedle K. blok VI". Należy w tym miejscu wyjaśnić także, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych (k. 54 – 58 akt organu I instancji) działka nr [...] o pow. 1212 m², położona przy ul. S., uległa podziałowi na działki: [...] o pow. 1134 m² i [...] o pow. 78 m² (pod ulicę). Następnie działka nr [...] została podzielona na działkę nr [...] o pow. 233 m² oraz działkę nr [...] o pow. 901 m². Podział ten został wprowadzony do operatu ewidencji gruntów w dniu 30 sierpnia 1977 r., jednakże w akcie nabycia nieruchomości wskazano działkę nr [...] o pow. 1134 m², tj. według oznaczenia geodezyjnego sprzed podziału. Reasumując, plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu wymagał sporządzenia planów szczegółowych, a w świetle treści planu szczegółowego znajdującego się w aktach sprawy, bezspornie znaczna część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna dla realizacji celu około miesiąca po zawarciu umowy. Z treści planu szczegółowego wynika bowiem, że większa część nieruchomości stała się zbędna na realizację celu wywłaszczenia już w momencie określenia planem szczegółowym granic inwestycji. Podobnie uznał organ I instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że tylko niewielka część nabytej przez Skarb Państwa działki nr [...] przeznaczona była pod realizację inwestycji osiedle K. blok VI. Natomiast pozostała część nabytej nieruchomości była zbędna na cel realizacji ww. inwestycji już w dacie jej nabycia. W tym miejscy wskazać należy na treść art. 5 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowił, że: 1. Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część. 2. Jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. 3. Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Zatem w sytuacji, gdy na realizację inwestycji konieczna była jedynie część nieruchomości, mogło dojść do wywłaszczenia całości nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, albo - jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, a właściciel złożył wniosek o wywłaszczenie całości nieruchomości. W ocenie Sądu sprawie brak było podstaw do ustalenia, jak to uczynił organ I instancji, że pozostała część nieruchomości (zbędna na cel wywłaszczenia przyjęty przez organ) nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na dotychczasowe cele. Organ - zajmując takie stanowisko, w żaden sposób nie uzasadnił dokonanej w tym zakresie oceny. Wyjaśnienia wymagało także czy pozostała część powierzchni nieruchomości byłaby niezgodna z normatywami powierzchni działki, o których jest mowa w cytowanym przepisie. Szczególnie, że w sprawie jest bezsporne, iż podlegająca wywłaszczeniu nieruchomość w chwili podpisywania umowy z dnia 16 września 1977 r. stanowiła w istocie dwie działki, przy czym większa z nich – nr [...] o powierzchni 901 m² (rodzaj użytku - tereny budowlane) - w świetle mapy planu szczegółowego nr [...] w ogóle nie była potrzebna na realizację omawianej inwestycji. Organ II instancji prawidłowo ustalił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym szczegółowego planu realizacyjnego oraz planu ogólnego - sporządzonych dla inwestycji osiedle K. blok VI, wynika, że na niewielkiej części wywłaszczonej nieruchomości (ok. 20 %) miał zostać zrealizowany ciąg komunikacyjny (droga dojazdowa do osiedla). Prawidłowo także uznał, że celu tak przyjętego nie można utożsamiać z realizacją parkingu dla pojazdów samochodowych, albowiem parking nie stanowi ciągu komunikacyjnego, pełniącego funkcję dojazdu do osiedla. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, pojęcie "ciągu komunikacyjnego" nie jest znane aktom prawnym, w tym ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460). A zatem, z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia, należy odwołać się do jego powszechnego rozumienia. Zgodnie z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN, "ciąg" to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy" (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również pojęcie "parkingu", używanie przez ustawodawstwo, nie zostało zdefiniowane. Niemniej, w powszechnym rozumieniu, za "parking" uważa się wyznaczone miejsce, służące do odstawiania (parkowania) pojazdów mechanicznych lub innych środków komunikacji. Zasadnie zatem organ uznał, że tak zdefiniowane pojęcia "parkingu" i "ciągu komunikacyjnego" nie są tożsame. Nie można w konsekwencji powyższego zasadnie twierdzić, jak to przyjął organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, że celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości było urządzenie na niej parkingu. Podkreślenia wymaga, że z dokumentacji projektowo-kosztorysowej sporządzonej dla inwestycji "Blok VI w osiedlu K. w G." przez Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa (projekt nr [...] z lutego 1974 r.), w tym z części opisowej planu szczegółowego zagospodarowania terenu (vide pkt II.7 planu - str. 4 opracowania, k. 38 akt organu I instancji), wynika, że na terenie przeznaczonym do zabudowy zaprojektowano cztery budynki jedenastokondygnacyjne, dojazdy wewnętrzne do tych budynków, jeden zespół garaży nr 6 o szesnastu boksach. Dalej wskazano, że pomiędzy zespołami budynków 1, 2, 3 i 4 zaprojektowano pawilon usługowy nr 5, na który składał się sklep spożywczy oraz stacja trafo, a przy pawilonie przewidziano plac parkingowy. Organ odwoławczy prawidłowo porównał te zapisy ze znajdującą się w aktach mapą sytuacyjno-wysokościową z naniesionym na nią ww. planem szczegółowym i zauważył (co pomija skarżąca w skardze), że - wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji - przewidziany do realizacji w planie szczegółowym plac parkingowy nie jest tym samym placem, co ten zrealizowany częściowo na działce objętej wnioskiem o zwrot, bowiem projektowany plac miał zostać zrealizowany pomiędzy budynkami 1, 2, 3 i 4 - przy pawilonie nr 5. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał także na zapisy zawarte w punkcie VI.3.1 części opisowej planu szczegółowego (k. 31 akt organu I instancji), gdzie wskazano, że teren w części zachodniej, przy ul. S., przeznaczony był na parkingi i garaże. Również te zapisy organ zestawił z mapą sytuacyjno-wysokościową i zasadnie zauważył, że ww. teren - przeznaczony pod parkingi i garaże nie jest terenem tożsamym z terenem objętym wnioskiem o zwrot, gdyż ten położony jest w części wschodniej planowanej inwestycji pod nazwą: Blok VI osiedla K. Wskazując w skardze na zapisy punktu VI.3.1 części opisowej planu szczegółowego, skarżąca te ustalenia organu bezzasadnie pomija. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż z części opisowej wskazanego opracowania nie wynika, że na spornym terenie miał powstać parking. Natomiast z mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionym na nią planem szczegółowym realizacyjnym zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, zestawionej z mapą sytuacyjną z uzbrojeniem podziemnym terenu dla celów informacyjnych, wykonaną w tej samej skali, oraz z naniesionego na mapę sytuacyjno-wysokościową planu ogólnego ww. inwestycji, wykonanego w grudniu 1971 r., wynika, że na części wywłaszczonej działki nr [...] miały się znaleźć ciągi komunikacyjne (wymienione w części opisowej planu szczegółowego inwestycji: drogi dojazdowe, dojścia do budynków lub przejścia piesze). Skoro celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...]. była budowa na tej nieruchomości ciągów komunikacyjnych, to do ustalenia pozostawało, czy tak zdefiniowany cel został na niej zrealizowany. W sprawie jest bezsporne, że nie. Na omawianej nieruchomości brak jest bowiem jakichkolwiek ciągów komunikacyjnych obsługujących osiedle K. blok VI. Słusznie nadto w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że infrastruktura towarzysząca realizacji osiedla musi być zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia. Analizując obowiązujące na dzień wywłaszczenia przepisy prawa Sąd stanął na stanowisku, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości "niezbędność", o której mowa w tym przepisie, to taka sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1505/03, Baza Orzeczeń LEX nr 156820). Zbędność nieruchomości należy zatem oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży). Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W sytuacji, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (umowy) nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, należy na postawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. Jeżeli nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem, na który ją wywłaszczono, to żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości uzasadnia okoliczność, że obecnie nieruchomość ta nie jest wykorzystywana na zamierzone cele publiczne. Nie kwestionując co do zasady stanowiska, że możliwe są korekty w ramach ogólnego celu wywłaszczenia zrealizowanej infrastruktury w stosunku do planowanej, podkreślić należy, że materiał zgromadzony do tej pory w tej sprawie uzasadnia stwierdzenie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, była potrzebna na realizację rozwiązania drogowego, łączącego osiedle z drogą publiczną. Nie była natomiast niezbędna na budowę parkingu, który zresztą – co w sprawie jest bezsporne, został zrealizowany w bardzo dużym zakresie poza granicami planowanego osiedla, wynikającymi z planu szczegółowego. Reasumując, należało stwierdzić, że z dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności sprawy wynika, że realizacja osiedla mieszkaniowego (w tym parkingu) była możliwa bez konieczności wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości. Wywłaszczenie to było bowiem niezbędne jedynie dla realizacji połączenia drogowego, którego nie zrealizowano. Okolicznością bezsporną jest również, że teren, na którym został urządzony parking, nie został przekazany Spółdzielni Mieszkaniowej funkcjonującej na przedmiotowym osiedlu mieszkaniowym. Tymczasem tylko wówczas można byłoby zasadnie twierdzić, że parking został urządzony w celu zapewnienia potrzeb mieszkańców osiedla, a tym samym, że jest elementem infrastruktury tego osiedla planowanego do realizacji na omawianym obszarze. Wywłaszczona nieruchomość, na której urządzono parking, pozostaje własnością Gminy Miasta. Ponadto - z ustalonych przez organ pierwszej instancji okoliczności towarzyszących powstaniu parkingu na części działki nr [...] - wynika jednoznacznie, że na nieruchomości tej przez szereg lat funkcjonował parking strzeżony, prowadzony przez osobę prywatną, nie zaś parking ogólnodostępny. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby cel wywłaszczenia został na działkach o numerach [...] i [...] zrealizowany. Przeciwnie, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dlatego też, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę, że z dotychczas zebranego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe działki powinny podlegać zwrotowi z uwagi na niezrealizowanie na nich celu wywłaszczenia, co wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego odnośnie oceny, że w tym stanie sprawy zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ konieczność sporządzenia operatu szacunkowego skutkuje koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Z art. 140 u.g.n. wynika, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1); odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Z art. 142 ust. 1 u.g.n. wynika nadto, że o zwrocie odszkodowania, podobnie jak o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Ustalenie wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego ma zatem istotne znacznie dla prawidłowego ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania, wyznacza ono bowiem granicę zwracanej przez wnioskodawcę kwoty. Jest to zatem - w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - okoliczność istotna dla rozpoznania sprawy i zakresu obciążenia finansowego podmiotu uprawnionego do otrzymania nieruchomości. Co za tym idzie, Sąd nie podziela argumentacji zawartej w skardze, zgodnie z którą operat szacunkowy w żadnej mierze nie wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki finansowe strony postępowania. Należy przy tym podkreślić, że w tej sprawie brak było możliwości oparcia rozstrzygnięcia na treści operatu sporządzonego w 2007 roku. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po upływie tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat stwierdził natomiast w piśmie z dnia 16 października 2014 r. brak możliwość jego potwierdzenia z uwagi na utratę aktualności zwartych w nim danych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 338/13. Zgodnie z art. 153 ww. ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 338/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję kasacyjną przede wszystkim z tego powodu, że Wojewoda niedostatecznie uzasadnił konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał bowiem, że organ odwoławczy, dostrzegając potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w kierunku pożądanych przez siebie ustaleń faktycznych, na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy winien był podjąć wszelkie, rzecz jasna możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie zwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Szczególnie, że z akt postępowania I-instancyjnego nie wynika, żeby zabrakło dowodów służących do wyjaśnienia opisywanych kwestii, a wskazań co do konieczności przeprowadzenia innych dowodów w zaskarżonej decyzji nie było. Sąd stwierdził przy tym, że zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, rozpatrywane łącznie, powinny pozwolić na jednoznaczną ocenę, jaki był zakres inwestycji i czy w tym zakresie została ona wykonana, a tym samym czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W konsekwencji Sąd uznał, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ Wojewoda nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ani też nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania dla organu pierwszej instancji. Natomiast uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy postępowania - art. 138 § 2 w związku z art. 136, art. 15 i art. 80 k.p.a. Kończąc, Sąd wskazał, że w dalszym postępowaniu organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie o materiał dowodowy uzupełniony we własnym zakresie oraz wydać orzeczenie co do istoty sprawy. Zaznaczył jednak, że sąd administracyjny nie może zastąpić organów administracji publicznej ani poprzez ustalenie stanu faktycznego, ani poprzez ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, ani też nakazać wydania rozstrzygnięcia określonej treści. W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy w pełni zastosował się do powyższych wytycznych. Zbadał bowiem wnikliwie, zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Ustalił szczegółowo jaki był cel wywłaszczenia, jak również, że cel ten nie został zrealizowany. Podjął zatem wszelkie kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, w tym wypowiedział się merytorycznie w kwestii realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, jednakże wnioski, do jakich doszedł, były diametralnie różne od oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji. Następnie Wojewoda – kierując się treścią art. 136 k.p.a., aby zbadać, czy może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowymi z 2007 roku, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o rozważenie możliwości potwierdzenia aktualności tego operatu, jednak rzeczoznawca (pismem z dnia 16 października 2014 r.) poinformował go, że brak jest możliwość sporządzenia klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego z 2007 r. z uwagi na utratę aktualności zwartych w nim danych. W tym stanie sprawy organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasacyjną, ponieważ – jak to już wykazano powyżej, konieczność sporządzenia operatu szacunkowego skutkuje koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Czyniąc inaczej, tj. wydając decyzję merytoryczną, organ odwoławczy w istotny sposób naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dodatkowo - odnośnie badanych przez organ I instancji okresów realizacji celu wywłaszczenia, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy prawa nie zakreślały dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dat związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30 poz. 127 ze zm.) stanowiły bowiem, że nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie jej wejścia w życie przewidywały w art. 137 ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. art. 137 ust. 1 u.g.n. znowelizowano poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a termin 10 lat od 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r., z. 3, poz. 31) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W cytowanym wyroku wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko - odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. I OSK 514/11. (wyrok dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd stwierdził nadto, że w tym samym czasie wywłaszczeniem objęto nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, przy czym zakres ich wykorzystania w planie szczegółowym został określony podobnie do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Sądowi jest wiadomym z urzędu, że w odniesieniu do działki nr [...], położonej w G. przy ul. S., Prezydent Miasta - decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r., odmówił H. H., K. R. i F. R. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia 13 sierpnia 2014 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 2 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 672/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi wniesione na tę decyzję. Również w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w G. przy ul. S., Prezydent Miasta - decyzją z dnia 29 listopada 2012 r. również orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz U. G. i M. G. Wojewoda - decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prawomocnym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 162/14, uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2014 r. Z lektury uzasadnień obu ww. wyroków wynika jednoznacznie, że wspólna była podstawa wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (objęta niniejszą sprawą), nr [...] (objęta sprawą o sygn. akt II SA/Gd 162/14) oraz nr [...] (objęta sprawą o sygn. akt II SA/Gd 672/14). Na części każdej z tych nieruchomości został ostatecznie urządzony jeden parking, a wywłaszczenie, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło w stosunku do każdej z tych nieruchomości w celu realizacji zadania inwestycyjnego określonego jako "osiedle K. – blok VI w G.". Tożsamość podstawy faktycznej wszystkich ww. opisanych spraw potwierdza zawarte w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy pismo z dnia 9 lutego 2006 r. (k. 62 – 65 akt administracyjnych organu I instancji) skierowane wspólnie przez wnioskujących o zwrot wszystkich ww. trzech nieruchomości do organu pierwszej instancji, W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe okoliczności wskazują na celowość spójności decyzji dotyczących tych nieruchomości. Niepożądaną, w świetle konstytucyjnej zasady równości obywateli, byłaby sytuacja, w której - w oparciu o takie same przesłanki faktyczne, organ administracji publicznej podjąłby odmienne rozstrzygnięcia w stosunku do różnych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.