VII SA/Wa 1880/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi H. G. i Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak : [...] Po rozpoznaniu odwołania związku z odwołaniem [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...], uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na [...], współwłaściciela budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], dz. nr [...], obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., następujących robót budowlanych w związku ze zrealizowaną w warunkach samowoli przebudową części ww. budynku na trzy lokale mieszkalne: 1. wykonać prawidłową, zgodną z wymogami § 93 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U 2002 r., nr 75 poz. 690 z późn. zm.), wentylację kuchni we wszystkich trzech powstałych w wyniku przebudowy lokalach mieszkalnych. 2. we wszystkich trzech powstałych po przebudowie lokalach mieszkalnych wykonać drzwi wejściowe do łazienek zgodnie z wymogami § 79 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U 2002 r., nr 75 poz. 690 z późn. zm.) tj. w taki sposób, aby otwierały się na zewnątrz, a ich wymiary w świetle ościeżnicy były nie mniejsze niż 0,8 m. (szerokość) i 2,00 m (wysokość). W dolnej części drzwi wykonać otwory o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m 2 dla dopływu powietrza. Pismem z dnia 25 września 2015 r., [...] złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nakładającej na [...], współwłaściciela budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], dz. nr [...], obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., określonych robót budowlanych w związku ze zrealizowaną w warunkach samowoli przebudową części ww. budynku na trzy lokale mieszkalne. Organ rozpoznając odwołanie [...] wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. . Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową, należącą do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego - zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym — enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Katalog podstaw stwierdzenia nieważności decyzji zawarty w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z powodu zaistnienia innego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy orzeka na podstawie stanu faktycznego z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, a nie zdarzeń i okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami. Kwestia obowiązku organów nadzoru budowlanego do weryfikacji prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trakcie postępowań prowadzonych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 stwierdził, że w toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania w celu badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor ma obowiązek złożenia takowego oświadczenia na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ale nawet w tym postępowaniu organ został zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Złożenie oświadczenia jest czynnością dowodową, procesową prowadzącą do wykazania okoliczności spełnienia przesłanki wymaganej prawem materialnym. W związku z powyższym w orzecznictwie wykształciły się dwie linie orzecznicze. Pierwsza z nich sprowadza się do stwierdzenia, że niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Powyższy pogląd został zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt: II OSK 1290/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II OSK 490/13, z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt: II OSK 2426/12, z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt: II OSK 2322/12. Druga linia orzecznicza wyraża pogląd przeciwny, sprowadzający się do stwierdzenia, że w postępowaniach naprawczych prowadzonych na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek organów do badania, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika z art. 51 ustawy Prawo budowlane, ani z żadnych innych przepisów tej ustawy. Przepisy Prawa budowlanego jako jedyną prawnie przewidzianą formę wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ww. ustawy przewidują złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 wskazanej ustawy. Skoro w przepisach art. 51 ustawodawca nie ustanowił obowiązku złożenia takiego oświadczenia tak jak to uczynił w art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to organ nadzoru budowlanego również nie może na inwestora nałożyć takiego obowiązku, gdyż byłby on pozbawiony podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt: II OSK 1048/14, z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt: II OSK 335/14, z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt: II OSK 2/14, z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt: II OSK 801/11. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, związku z powyższą linią orzeczniczą, a także w związku z rozbieżnością w orzecznictwie w zakresie wskazanym powyżej, nie można zakwalifikować decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co uczynił organ wojewódzki w skarżonej decyzji. Również rozbieżności w orzecznictwie nie pozwalają zakwalifikować ww. decyzji organu powiatowego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podkreślił - doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych dziedzin prawa, w tym prawa cywilnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 228/07, z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 532/08, z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2140/10). Stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Wr 238/10, organy nadzoru budowlanego uprawnione są jedynie do kontroli, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, a nie do rozstrzygania spraw z zakresu prawa cywilnego. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa budowlanego, a kwestie z zakresu prawa własności związane z jego naruszeniem, czy też brakiem porozumienia współwłaścicieli odnośnie przedmiotu ich wspólnej własności są poza zakresem tych przepisów. W powyższym przypadku bez znaczenia pozostaje również kwestia braku zgody współwłaścicieli na legalizację. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolowana w niniejszym postepowaniu nieważnościowym opisana wyżej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nie jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. . Nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę prawa materialnego, a to: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozbieżność w orzecznictwie wyklucza kwalifikowanie działania organu jako rażąco naruszającego prawo, 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu tego, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest badać, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz tego, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego nie tylko z prawem administracyjnym, w tym w szczególności budowlanym, lecz również cywilnym. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko skarżących znalazło rozwiniecie w uzasadnieniu skargi W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nieważnościowym była decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji oparta na art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane. W świetle wniosku skarżących o stwierdzenie jej nieważności, kluczowe było rozważenie czy dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z zarzuconym brakiem prawa adresata nakazów do dysponowania nieruchomością na cele prowadzonej przez niego inwestycji. Nieruchomość objęta inwestycją pozostaje we współwłasności inwestora i skarżących, toczy się postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności. Rozpoznając ww. wniosek [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] -stwierdził nieważność ww. decyzji. Sąd stwierdza - zasadnie zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzje organu pierwszej instancji oraz odmówił stwierdzenia decyzji objętej wnioskiem skarżących. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2148/15, LEX nr 2291955 - rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów. Nie dotyczy to sytuacji, kiedy przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji. Wówczas wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa nawet wtedy, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową. I właśnie z taką sytuacja mamy do czynienia na tle kwestionowanej w niniejszym postepowaniu nieważnościowym decyzji . Organ w wyczerpujący sposób przedstawił rozbieżne stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na tle zagadnienia dysponowania prawem do nieruchomości na cele inwestycji, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie ocenił, że już sama rozbieżność wyklucza możliwość uznanie, że brak tego prawa po stronnie inwestora, wyklucza możliwość uznania, że decyzja wydana w tym trybie zapadła z rażącym zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa. Podkreślmy, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które, wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a treścią przepisu prawa stanowiącego jego podstawę prawną, zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (patrz: glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. IFSK 439/05, OSP 2007/9/100 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2073/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny W konsekwencji ewentualne naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Sąd w kontekście ww. rozważań stwierdza - w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane brak jest przepisu, który wiązałby wprost wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy od warunku polegającego na dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zatem jego ewentualny brak przez inwestora robót budowlanych nie może stanowić przesłanki do oceny, że weryfikowana decyzja w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, rażąco narusza prawo. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).