III SA/Kr 489/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Janusz Bociaga Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z 28 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta odmawiającą skarżącej B. K. przyznania świadczeń rodzinnych na syna – M. K. Zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie przyjął, że dochód rodziny przekroczył kwotę uprawniającą do korzystania ze świadczeń rodzinnych. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego syna, skarżąca złożyła 15 grudnia 2016 r. Do dochodów trzyosobowej rodziny skarżącej wliczono dochody jej męża z 2015 r. (a nie z 2016 r. z "nowej" umowy o pracę) i ta okoliczność zaważyła na rozstrzygnięciu. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie sporne było czy nastąpiła utrata i jednocześnie uzyskanie dochodu w rodzinie w związku z zatrudnieniem męża skarżącej w firmie "M" sp. z o.o. Z dokumentów i twierdzeń skarżącej wynikało, że jej mąż pracował w ww. firmie na podstawie dwóch kolejnych umów o pracę zawartych na czas określony: pierwszej – zawartej od 21 października 2011 r. do 20 października 2016 r. - na stanowisku kierowcy; drugiej – zawartej od 21 października 2016 r. do 20 listopada 2018 r. - również na stanowisku kierowcy. Na podstawie świadectwa pracy ustalono, że stosunek pracy z pierwszej umowy, ustał w wyniku upływu czasu, na który umowa ta została zawarta. W ocenie Kolegium, wobec brzmienia art. 3 pkt 22 i pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), które enumeratywnie wymieniały co należy rozumieć przez pojęcie "utrata dochodu" lub "uzyskanie dochodu", w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła utrata ani uzyskanie dochodu. Zatrudnienie męża skarżącej, u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku, trwało bowiem nadal i nieprzerwanie, zatem zawieranie kolejnych umów o pracę nie powodowało utraty dotychczasowego stanowiska i uzyskania nowego. Tym samym dochód rodziny za 2015 r. – po odliczeniach wynikających z ustawy oraz doliczeniu ulgi podatkowej na dziecko – wyniósł 29 398,27 zł, dochód miesięczny – 2 449,86 zł, a dochód na jedną osobę w rodzinie – 816,62 zł. Ponadto w rozpatrywanej sprawie nie znajdował zastosowania również art. 5 ust 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż dochód rodziny przekroczył kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 1 pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę wyższą, niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń (tj. 132,33 zł). Przekroczenie to wyniosło 427,86 zł. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a tym samym uniemożliwienie nabycia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna od 1 grudnia 2016 r. do 30 października 2017 r. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała m.in., że organy nie uwzględniły utraty dochodu jej rodziny, w postaci premii uznaniowej, która stanowiła jeden ze składników wynagrodzenia męża z pierwszej umowy o pracę. Obecnie otrzymywane wynagrodzenie było niższe od wynagrodzenia wynikającego z wcześniejszej umowy o pracę. Obniżenie dochodu zdaniem skarżącej było stałe i nie było możliwości ponownego uzyskania wyższego wynagrodzenia. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Gliwicach z 30 listopada 2012 r., IV SA/Gl 186/12 oraz WSA w Bydgoszczy z 24 czerwca 2008 r., II SA/Bd 250/08). W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, argumentując, że samo zmniejszenie wynagrodzenia nie mogło zostać uwzględnione, skoro nie nastąpiła utrata zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, skoro umowa o pracę męża skarżącej została rozwiązana w trybie art. 30§1 pkt 4 Kodeksu pracy, to jest z upływem czasu na jaki została zawarta – to fakt ten należało potraktować jako "utratę zatrudnienia" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei "nową" umowę należało potraktować jako podstawę uzyskania nowego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c ww. ustawy. Organy dokonały więc błędnej wykładni powołanych przepisów co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Obowiązujące w 2016 r. przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazywały w świetle art. 3 pkt 23 traktować każdą zakończoną umowę o pracę (wypowiedzianą, rozwiązaną itp.) jako "utratę zatrudnienia". Na wstępie Sąd zaznacza, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje, ogólnego określenia "utrata zatrudnienia" lub "uzyskanie zatrudnienia" (oraz odpowiednio: utraty i uzyskania innej pracy zarobkowej). W konsekwencji w samej ustawie brak jest wyraźnych wskazań czy kontunuowanie (z przerwami lub nieprzerwanie; u tego samego pracodawcy lub u innych pracodawców; na tym samym stanowisku lub z innym zakresem obowiązków) pracy zarobkowej (jako takiej) skutkować będzie zmianą sposobu obliczania dochodu rodziny. Problem interpretacji określenia "utrata zatrudnienia" od kilku lat pojawia się zresztą w szeregu przepisach prawnych dotyczących różnorakich świadczeń, których wypłata uzależniona jest od wyliczenia dochodu rodziny przy wykorzystaniu analogicznych do ww. art. 3 pkt 23 i 24 przepisów. Dlatego Sąd dokonał wykładni, o czym poniżej, z wykorzystaniem orzeczeń zapadających w sporach dotyczących różnego typu świadczeń, ale w istocie interpretujących tożsame brzmienie przepisów. Opisywany powyżej brak precyzji ustawodawcy spowodował, że niektóre składy sędziowskie przyjęły, że nawet zmiana warunków płacowych trwającej umowy będzie odpowiednio utratą lub uzyskaniem zatrudnienia (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., I OSK 759/12; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 lutego 2017 r., II SA/Go 1079/16 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyrokach sądy kierowały się celem przepisów – mających służyć finansową pomocą rodzinie. W rezultacie nawet wypowiedzenie zmieniające, przy trwającym nadal tym samym stosunku prawnym, uznane zostało za "utratę dochodu". Jak bowiem wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1469/16: "(...) zasiłki rodzinne są elementem systemu pomocy społecznej - ustawodawcy przysługuje więc w tym zakresie znaczna swoboda w wyborze form pomocy przyznawanej rodzinom znajdującym się w potrzebie (por. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, cytowane orzeczenia TK dostępne: www.ipo.trybunal.gov.pl). Jednocześnie jednak Trybunał Konstytucyjny orzekając w przedmiocie zgodności poszczególnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją podkreśla, że wynik wykładni celowościowej przepisów tejże ustawy w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji (prawo rodziny do pomocy ze strony państwa), co jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji, jak dodaje Trybunał Konstytucyjny, a co jest istotne, niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z przepisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego celem (por. wyrok TK z dnia 22 listopada 2016 r., SK 2/16)." Generalnie, nawet w wyrokach nie podzielających tak daleko idącej wykładni, sądy przyjmują jednak, że gdy z osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia rozwiązany zostanie stosunek pracy lub zostanie rozwiązana inna z umów, na podstawie których jest świadczona praca, czyli w sytuacji, gdy osoba ta utraci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym, to wówczas może odliczyć dochód utracony (por. wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., I OSK 1047/11 i powołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Łodzi z 27 czerwca 2014 r., III SA/Łd 468/14 oraz wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., I OSK 1368/16). W tym kontekście Sąd zwraca również uwagę na kierunek interpretacji określenia "utraconego dochodu" wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2009 r., P 45/08. Trybunał stwierdził niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji (wymagającym wydawania rozporządzeń wykonawczych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego) § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) w zakresie, w jakim przepis te wyłączył możliwość pomniejszenia dochodu rodziny w trybie art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych o dochód utracony, o jakim mowa w art. 3 pkt 23 ustawy, w części nieznajdującej pokrycia w innym dochodzie uzyskanym w tym samym roku kalendarzowym i nieutraconym do dnia zgłoszenia wniosku o zasiłek. Spór dotyczył odmowy pomniejszenia dochodu ("utrata dochodu") rodziny z tytułu rozwiązanej umowy o pracę bez wypowiedzenia (żony), ponieważ jeszcze w tym samym roku żona wnioskodawcy uzyskała inny dochód (zasiłek dla bezrobotnych) i, zdaniem organów powołujących się na przepis ww. wykonawczy, nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek rodzinny. Stwierdzając niekonstytucyjność przepisów wykonawczych, które w istocie zmieniły sytuację prawną osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny na niekorzyść w stosunku do uregulowania przyjętego w art. 5 ust. 4 ustawy, Trybunał podkreślił, że ustawodawca uzależnił, co do zasady, prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków – niezależnie od tego, kiedy owa utrata nastąpiła i w jakim terminie nastąpiło ewentualne uzyskanie innego dochodu. Zacytował przy tym na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 14 czerwca 2007 r., I OSK 1449/06: ,,Jeżeli przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając wysokości rzeczywistej tego dochodu". Zdaniem Trybunału wprowadzone w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służyły bowiem przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. W oparciu o powyżej przytoczone poglądy sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, orzekający w sprawie skarżącej, Sąd przyjął więc, że skoro zasadniczym celem ustawy jest obliczenie dochodu rodziny w celu ustalenia prawa do świadczeń – w sposób maksymalnie odpowiadający aktualnej (w dacie pobierania świadczeń) sytuacji finansowej, to systemowo każda umowa o pracę powinna być traktowana jako odrębne źródło dochodu, a tym samym zakończenie wykonywania pracy na podstawie jednej umowy i rozpoczęcie następnej – skutkować będzie uznaniem, że nastąpiła "utrata zatrudnienia" z tytułu zakończonej umowy oraz "uzyskanie zatrudnienia" na podstawie następnej z umów. Za takim systemowym rozumieniem przepisów przemawia konstrukcja sposobu obliczania dochodu rodziny w celu ustalenia prawa do świadczeń. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawą wyliczenia dochodów rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ustawa jednak zawiera dodatkowe mechanizmy korygujące realne dochody rodziny wprowadzając w art. 5 ust. 4 - 4b "utratę" i "uzyskanie" dochodu odwołujące się do zdarzeń mających wpływ na status finansowy rodziny w okresie pobierania świadczenia. Wydaje się również, że w taki sposób też obowiązujące przepisy rozumie ustawodawca. Projektowane zmiany do ustawy o świadczeniach rodzinnych mają bowiem ewidentnie charakter normatywny. Wprowadzają fikcję kontynuowania zatrudnienia lub pracy zarobkowej jeżeli przerwa między umowami zawartymi pomiędzy tymi samymi stronami nie przekroczy trzech miesięcy Z projektu (wersja z 19 maja 2017 r. - znajdującego się na etapie prac Komitetu Rady Ministrów; projekt dostępny na stronie BIP Ministerstwa Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej w zakładce projekty aktów pranych) ustawy z o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin wynika, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych planowane jest dodanie do art. 5 nowego ust. 4 c w brzmieniu: "Przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy licząc od dnia utraty dochodu uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą". W uzasadnieniu do ww. projektu (również dostępnego na stronie BIP MPRiPS) wyraźnie wskazano, że chodzi w nowych przepisach o wyłączenie stosowania mechanizmu utraty dochodu w przypadku utraty zatrudnienia i ponownego zatrudnienia u tego samego pracodawcy w krótkim okresie czasu. Z powyższego wynika, że obowiązujące obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie sumują kolejnych umów o pracę i nie nakazują traktować je jako jednego, trwającego nadal zatrudnienia. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, chociaż organy nawet nie sugerowały omijania prawa przez skarżącą lub jej męża tj. "sztucznego" czy też pozornego rozwiązania umowy w celu wykorzystania mechanizmu "utraty dochodu" – że Sąd też nie miał tego typu wątpliwości. Obydwie umowy zostały zawarte na okresy kilkuletnie (21 października 2011 r. – 20 października 2016 r. oraz 21 października 2016 r. – 20 listopada 2018 r.) – nie ma więc powodu wątpić, że rozwiązanie pierwszej z umów zostało "dopasowanie" do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy obliczą dochód rodziny skarżącej z uwzględnieniem stanowiska Sądu, przyjmując, że rozwiązanie pierwszej umowy (trwającej od 21 listopada 2011 r.) oznacza utratę zatrudnienia w rozumieniu art. 2 pkt 23 lit. c ustawy o zasiłkach rodzinnych, a zawiązanie drugiej umowy (rozpoczętej 21 października 2016 r.) oznacza "uzyskanie zatrudnienia" w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c powołanej ustawy. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).