IV SA/Wa 811/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Wójta [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy D. w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Wójt Gminy G. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 2,5789 ha gruntów rolnych klasy II, położonych w obrębie G., w granicach działek ozn. nr ewid. [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz komunikacji. Wójt występując za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] z wnioskiem w sprawie przeznaczenia szczególnie chronionych gruntów rolnych na cele nierolnicze przedstawił następujące okoliczności, które według niego uzasadniają ich przeznaczenie na cele nierolnicze: - wnioskowane grunty rolne stanowić będą uzupełnienie i kontynuację istniejącego zagospodarowania; - planowane zainwestowanie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko; - na obszarze gminy grunty rolne klas I-III stanowią 80% powierzchni gminy dlatego gmina ma ograniczone możliwości lokalizacji planowanego zainwestowania na gruntach klas słabszych. Marszałek przekazując wystąpienie Wójta pozytywnie zaopiniował przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. Marszałek stwierdził, że grunty objęte wnioskiem położone są w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy miejscowości G. i przeznaczone zostały w projekcie planu jako uzupełnienie oraz kontynuacja istniejącego zagospodarowania. Do wystąpienia Wójta została także dołączona opinia [...] Izby Rolniczej, w której to Izba jedynie stwierdziła, że grunty te stanowią uzupełnienie istniejącego zainwestowania. Rozpatrując wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielając opinii Marszałka oraz [...] Izby Rolniczej, nie wyraził zgody na przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister stwierdził, że choć przedmiotowe grunty rolne znajdują się w sąsiedztwie istniejących ciągów komunikacyjnych, to wraz z gruntami klasy II, nieobjętymi procedowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tworzą zwarty obszar gruntów rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym, otoczony terenami upraw rolnych. Takie obszary stanowią cenną bazę do produkcji rolnej, niezbędnej w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, dlatego też powinny pozostać w rolniczym użytkowaniu. Zaś zaproponowane zagospodarowanie spowoduje wkroczenie z nową zabudową w otwartą przestrzeń rolniczą, a także zakłócenie ładu przestrzennego na omawianym terenie. Ponadto, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołując się do dokumentacji dołączonej do wniosku oraz informacji będących w posiadaniu organu wskazał, że na obszarze gminy D. występują duże rezerwy gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze, tj. około 290 ha, z czego faktycznie zostało wyłączonych z produkcji rolniczej jedynie 120 ha. Dodatkowo wskazał, że z załącznika graficznego nr 4a wynika, że zwarta zabudowa wsi G., stanowiąca głównie zabudowę zagrodową, znajduje się w oddaleniu od wnioskowanych gruntów. Wójt wystąpił o ponowne rozpatrzenie jego wniosku odwołując się do następujących okoliczności: - wnioskowany obszar predysponowany jest do przeznaczenia na cele nierolnicze; - grunty rolne wymagające zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze usytuowane są w sąsiedztwie działki nr ewid. [...], która jest zabudowana oraz działek nr [...] i [...] dla których wydano pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych; - wnioskowany teren został uzbrojony w infrastrukturę techniczną; - grunty te znajdują się bezpośrednio przy drodze powiatowej; - w ostatnich dziesięciu latach gmina nie występowała o przeznaczenie gruntów rolnych położonych w granicach obrębu G. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; - Marszałek Województwa [...] oraz [...] Izba Rolnicza pozytywnie zaopiniowały przeznaczenie przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze; - w granicach obrębu G. brak jest większych zwartych przestrzeni rolniczych składających się z wyłącznie z gruntów niższych klas bonitacyjnych. Dodatkowo Wójt Gminy D. przekazał informację, że w związku ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 roku, na wniosek Wójta Gminy D. , ilość przeznaczonych gruntów rolnych na cele nierolnicze i niewykorzystanych uległa zmniejszeniu o powierzchnię 9,0247 ha. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ wskazał, że w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych uregulowano generalne cele ochrony gruntów rolnych, w tym materialnoprawne granice możliwości przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, jakimi winien kierować się organ przy ich przeznaczaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dn. 7 marca 2013 r" sygn. akt IV SA/Wa 2682/12). Analizując zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, w tym załącznik graficzny nr 4a, organ zauważył, że granicami opracowania projektu planu zostały objęte grunty rolne, o których przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskuje obecnie Wójt Gminy D. oraz grunty, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Obszar usytuowany jest w dużej odległości od zabudowy nierolniczej, zaś najbliższe zainwestowanie to zabudowa zagrodowa. Tereny objęte granicami opracowania projektu planu położone są poza zwartą zabudową wsi, wśród gruntów rolnych utrzymanych w dobrej kulturze rolnej oraz w niewielkim stopniu graniczą z gruntami przeznaczonymi na cele usługowo- produkcyjne, które nie są na te cele wykorzystane i nadal na nich jest prowadzona produkcja rolnicza. I pomimo realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach opracowania planu należy uznać, że obszar objęty projektem planu usytuowany jest w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Również z akt sprawy wynika, że w granicach gminy na cele nierolnicze zostało przeznaczonych ponad 270 ha gruntów rolnych, w tym ponad 118 ha zostało przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej. Natomiast z powierzchni ponad 270 ha gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze wykorzystano niecałe 30 ha. Organ podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wnioskowane grunty rolne usytuowane są w sąsiedztwie gruntów rolnych klasy II nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego utrzymanymi w dobrej kulturze rolnej oraz w sąsiedztwie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego ale nie zainwestowanych i również utrzymanych w dobrej kulturze rolniczej. Ponadto w granicach gminy istnieją duże zasoby gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze, w tym zabudowy mieszkaniowej i nie zagospodarowane na nie. Rezerwa ta obecnie oraz w latach najbliższych pozwoli bez wątpienia na zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy i okolic w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku Wójta. Organ wyjaśnił, że wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych na cele nierolnicze, może mieć miejsce wyłącznie w uzasadnionych przypadkach. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w granicach gminy D. istnieje duży zasób gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nie wykorzystanych na nie. Jak wskazywane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym "W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane." (por. wyrok. NSA w Warszawie z dn. 4 czerwca 1982 roku, sygn. akt I SA 255/82). W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie można podejmować działań "na zapas", będąc świadomym niewykorzystania istniejących już terenów inwestycyjnych, które zostały przeznaczone na planowane cele w uchwalonych już miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Warszawie z dn. 29 lutego 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2040/11). Odnosząc się do okoliczności z zakresu lokalizacji organ stwierdził, że nie dotyczą one zasad ochrony gruntów rolnych. Organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Minister dokonując oceny proponowanej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ma obowiązek zachować spójność oraz jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji, nie zaś czuwanie nad zwartością zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie: 28.08.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1133/14; 12.07.2004 r" sygn. akt II SA 1139/03; 08.03.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 179/12; 10.12.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1866/14; 10.12.2014 r" sygn. akt IV SA/Wa 1867/14). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może zatem uznać tych przesłanek jako przemawiających za przeznaczeniem przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ nie uznał za trafne okoliczności dotyczących braku, w granicach obrębu G. , większych zwartych przestrzeni rolniczych składających się wyłącznie z gruntów niższych klas bonitacyjnych oraz że w ostatnich dziesięciu latach gmina nie występowała o przeznaczenie gruntów rolnych położonych w granicach obrębu G. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż w granicach gminy istnieje duży zasób gruntów przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej i niewykorzystany. Odnosząc się do opinii Marszałka Województwa [...] oraz opinii [...] Izby Rolniczej organ podkreślił, że są one jednym z elementów materiału dowodowego każdego wniosku i mają znaczącą wartość dla organu podejmującego decyzję, jednak nie są wiążące przy podejmowaniu decyzji w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązują do ochrony wszystkich gruntów rolnych (art. 2 ust. 1 tej ustawy), w tym tych najżyźniejszych tj. klas I-III, których na terenie kraju jest zaledwie ok. 24,6%. Grunty te stanowią podstawę zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, stąd też wynika obowiązek racjonalnego gospodarowania tym zasobem. I choć taka jednostkowa zmiana przeznaczenia bezpośrednio nie spowodowałaby zagrożenia dla tego bezpieczeństwa, to w skali kraju każde takie przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze może mieć znaczenie, bowiem zostaje zmniejszony areał gruntów rolnych najbardziej wartościowych dla produkcji rolniczej (por. wyrok WSA w Warszawie z dn. 31.01.2013 r" sygn. akt IV SA/Wa 2435/12). W treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiono również żadnych innych argumentów, z których wynikałoby, że zaskarżona decyzja naruszałaby określone przepisy materialne i procesowe. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy D. wnosząc o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił rażące naruszenie: 1) art. 7 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r, poz. 909 ze zm.) oraz art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i brak wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w związku z wnioskiem Wójta Gminy D. z dnia 29 października 2015 r. ([...]) w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze 2,5789 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne II klasy bonitacyjnej, położonych na terenie gminy D. , w obrębie ewidencyjnym G. oraz wnioskiem Wójta Gminy D. z dnia 10 sierpnia 2016 r. o ponowne rozpoznanie sprawy ([...]); 2) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) poprzez brak należytego wyjaśnienia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także brak rzetelnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy D. odnosząc się do uzasadnienia decyzji Ministra stwierdził, że nie wszystkie argumenty są trafne. Owszem, grunty najwyższych klas bonitacyjnych objęte są szczególną ochroną, ale nie należy a priori zakładać, że nie można przeznaczać ich na cele nierolnicze. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. (II OSK 2031/10, LEX nr 1138046) przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III. Argumentem przemawiającym za odmową wydania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów nie może więc być jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów. Ochrona gruntów rolnych nie może być bowiem posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, jak wskazał WSA w wyroku 9 maja 2014 r. (IV SA/Wa 479/14, LEX nr 1476810), konstrukcja art. 6 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozostawia właściwemu organowi możliwość oceny każdej konkretnej sytuacji, gdyż brak jest generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na grunty produkcyjne, a więc argument Ministra, że okoliczności z zakresu lokalizacji nie dotyczą zasad ochrony gruntów rolnych, należy uznać za niewłaściwy, ponieważ w wielu przypadkach właśnie lokalizacja może być czynnikiem przesądzającym o możliwości wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Taka sytuacja zdaniem Wójta ma miejsce w omawianym przypadku. Nieprawdą jest, jak twierdzi Minister, że wnioskowane użytki rolne otoczone są terenami upraw rolnych, znajdują się w oddaleniu od zwartej zabudowy wsi G. , a także, że zaproponowane zagospodarowanie spowoduje wkroczenie z nową zabudową w otwartą przestrzeń rolniczą i zakłócenie ładu przestrzennego. Wręcz przeciwnie, wnioskowane grunty znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej i stanowią kontynuację istniejącego zagospodarowania. W tym przypadku nie można się również zgodzić z argumentacją Ministra, że brak jest uzasadnienia do przeznaczania kolejnych gruntów wysokich klas bonitacyjnych na cele nierolnicze, zanim nie zostaną wykorzystane już posiadane rezerwy - w obrębie ewidencyjnym G. nie ma rezerw gruntów, na które uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia na cele mieszkaniowe czy mieszkaniowo-usługowe, są wyłącznie rezerwy gruntów przeznaczonych na cele usługowo-produkcyjne, położone w dalszej odległości od zabudowy wsi G. , które z umożliwieniem realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, pozwalającej na zrównoważony rozwój samej miejscowości, nie mają nic wspólnego. Tego aspektu Minister w ogóle nie rozpatrywał. Wziął pod uwagę wyłącznie ogólny bilans gruntów w gminie D. , dla których uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze oraz gruntów, które zostały przeznaczone na planowane cele w uchwalonych już miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, całkowicie pomijając fakt, że wybrane miejscowości w tej samej gminie mogą się od siebie istotnie różnić, tzn. faktyczne zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową może być w każdej miejscowości zupełnie inne, mimo tego, że administracyjnie te miejscowości przynależą do tej samej gminy. Można uznać, że taki sposób interpretacji i oceny zasadności wniosków o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wręcz wypacza ideę ochrony gruntów rolnych, ponieważ nie odzwierciedla rzeczywistej potrzeby uzyskania takiej zgody w konkretnej miejscowości, w miejscu o określonych uwarunkowaniach przestrzennych, a jedynie bilansuje grunty w kontekście całej gminy. Skarżący podkreślił, że na obszarze całej Gminy D. występują gleby wysokich klas bonitacyjnych (grunty klas I-III stanowią 80% powierzchni gminy), dlatego praktycznie nie ma możliwości proponowania rozwiązań wariantowych poprzez wyznaczanie na cele inwestycyjne gruntów niższych klas. W takim stanie faktycznym właściwie każdy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzany w gminie D. , przewidujący przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymaga uzyskania takiej zgody. Gdyby wobec tego każdy projekt planu był oceniany przez Ministra w kontekście całej gminy, jak to ma miejsce w omawianym przypadku, to skutkowałoby to całkowitym brakiem możliwości rozwoju miejscowości, dla których nie występowano o taką zgodę, co jest działaniem dalece niepożądanym i niesprawiedliwym. W tych okolicznościach decyzje Ministra należy uznać za wydane z wykroczeniem poza zakres uznania administracyjnego, czym naruszono wskazane na wstępie postanowienia kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...] lipca 2016r. nie naruszają przepisów prawa. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015r., poz. 909 j.t.). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Na podstawie art. 7 ust. 2a nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w tym trybie ma charakter uznaniowy. Organ administracyjny działając w granicach uznania administracyjnego, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie rozpatrzenia go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Należy wskazać, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Ograniczanie zaś przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przejawia się m.in. tym, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ustawy). Zatem Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu do wyrażania zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, pozostawiono ocenę każdej sytuacji faktycznej i dokonanie pełnej analizy możliwości zmiany przeznaczenia gruntu z punktu widzenia posiadanej przez organ wiedzy specjalistycznej. W przedmiotowej sprawie organ nie wyrażając zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki rolne klasy II o powierzchni 2,5789 ha, położonych na terenie gminy D. , w obrębie G. , przewidzianych zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz komunikacji, w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, omówił i uzasadnił swoje stanowisko. W szczególności wyjaśnił rzeczowo i racjonalnie przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego do skorzystania z uprawnienia do odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister wyjaśnił, że granicami opracowania projektu planu zostały objęte grunty rolne, o których zmianę przeznaczenia zawnioskowano, jak również grunty, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ słusznie podkreślił, że obszar ten usytuowany jest w dużej odległości od zabudowy nierolniczej, zaś najbliższe zainwestowanie to zabudowa zagrodowa. Prawidłowo wskazał, że teren objęty projektem planu położony jest poza zwartą zabudową wsi, wśród gruntów rolnych utrzymanych w dobrej kulturze rolnej. Zasadnie zauważył, że teren ten tylko w niewielkim stopniu graniczy z gruntami przeznaczonymi na cele usługowo-produkcyjne, które nie są na te cele wykorzystywane i nadal na nich prowadzona jest produkcja rolna. W ocenie sądu także prawidłowo organ ocenił, że pomimo realizacji pojedynczej zabudowy mieszkaniowej w obszarze objętym projektem planu miejscowego należy uznać, że obszar objęty projektem planu usytuowany jest w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nie może być wątpliwości co do tego, że grunty objęte wnioskiem znajdują się w oddaleniu od zwartej zabudowy wsi skoro sam wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że odległość przedmiotowego terenu od starej zabudowy wsi wynosi około 120 metrów. Należy wskazać, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 30 wskazanej ustawy przez obszar zwartej zabudowy - rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Z kolei według definicji zawartej w art. 4 pkt 29 ustawy przez zwartą zabudowę - rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Dlatego zrealizowanie jednego budynku i rozpoczęcie realizacji drugiego budynku mieszkalnego nie powoduje, że w obszarze objętym projektem planu istnieje już zwarta zabudowa, której kontynuacja i wkroczenie w przestrzeń rolniczą, którą tworzą niezwykle żyzne grunty jest uzasadniona. Należy zauważyć, że odmowa zgody na zmianę przeznaczenia gruntów nie wiąże się z brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy w zakresie budownictwa mieszkalnego, a tym samym nie można zarzucić organowi zbyt rygorystycznego podejścia do zagadnienia ochrony gruntów rolnych. Słusznie wskazał organ, że w granicach gminy D. istnieje duży zasób gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nie wykorzystanych na nie. Spośród ponad 270ha gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, ponad 118 ha zostało przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej. Ochrona gruntów rolnych najwyższych klas stanowi niewątpliwie zarówno obowiązek ustawowy, jak też obowiązek ochrony interesu społecznego, od którego można odstąpić jedynie w sytuacji braku innych możliwości. Prawidłowo ocenił organ, że w tym przypadku projektowanie objętego wnioskiem obszaru pod budownictwo mieszkaniowe jest działaniem na zapas, w sytuacji istniejącego dużego zasobu gruntów o przeznaczeniu nierolniczym na terenie gminy, który umożliwia realizację celów mieszkaniowych i usługowych. W ocenie sądu analiza zasadności wniosku w kontekście sytuacji dotyczącej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze na terenie gminy jest usprawiedliwiona interesem publicznym. Potrzeba zachowania w kulturze rolnej bardzo żyznych gruntów tworzących wraz z gruntami otaczającymi przestrzeń rolniczą przeważa nad potrzebą stworzenia dodatkowej przestrzeni inwestycyjnej, w kolejnej miejscowości na terenie tej samej gminy. Zarzut skargi dotyczący niezasadnego braku oceny przez organ okoliczności lokalizacyjnych takich jak dostęp objętego wnioskiem terenu do drogi powiatowej czy infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej, które zdaniem wnioskodawcy powinny uzasadniać udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, nie jest zasadny. Okoliczności te nie mają wpływu na ocenę zasadności ochrony gruntów rolnych. Stanowią jedynie argumentację pomocniczą w przypadku, gdyby zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze znajdowała silne, racjonalne uzasadnienie. Tymczasem dostęp do drogi publicznej umożliwiał wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych w obszarze objętym projektem planu inwestycji, a zapewnienie sieci wodociągowej stanowiło realizację obowiązków gminy wobec jej mieszkańców. Dogodność lokalizacyjna obszaru objętego wnioskiem z tego punktu widzenia nie przesądza więc o niezbędności zmiany przeznaczenia gruntów. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikających z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały właściwie dokonane, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego. Minister prawidłowo ocenił pierwszeństwo interesu publicznego wobec interesu gminy nie naruszając granic uznania administracyjnego. Zdaniem sądu brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.