II SAB/Wa 799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Iwona Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P.C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2015 r. o zapewnienie dojazdu do szkoły i o zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna do szkoły 1. oddala skargę w części dotyczącej bezczynności w zakresie zapewnienia dojazdu do szkoły; 2. odrzuca skargę w pozostałej części. P.C. w dniu [...] września 2015 r. złożyła podanie do Wójta Gminy [...] zawierające wniosek o zapewnienie jej dziecku dojazdu do szkoły oraz o zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna z miejsca zamieszkania od placówki edukacyjnej za wrzesień 2015 r. Skarżąca wskazała, iż jej córka w roku szkolnym 2015/2016 uczęszczała do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w [...]. W dniu 12 października 2015 r. organ przeprowadził czynność dowodową mającą na celu ustalenie odległości od miejsca zamieszkania strony do siedziby Zespołu Szkolnego w [...] W wyniku tej czynności organ ustalił, iż strona kwalifikuje się do tego rodzaju pomocy. Pismem z dnia 30 października 2015 r. Dyrektor Samorządowego - Zespołu Oświatowo Wychowawczego w [...] poinformował stronę o możliwości zorganizowania dowozu jej córki do szkoły w ten sposób, aby dziecko było zabierane przez autobus szkolny z przystanku autobusowego znajdującego się przy drodze krajowej nr [...] i odwożone po lekcjach na przystanek przy tej samej drodze lub zakup biletu miesięcznego komunikacji publicznej dla dziecka i opiekuna dziecka. Organ zaznaczył, że odległość od miejsca zamieszkania strony do przystanku autobusowego wynosi około 700 m. Dnia 2 listopada 2015 r. strona skierowała pismo ponaglające, a 18 listopada 2015 r. złożyła na podstawie art. 37 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Rada Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. wydała uchwałę nr [...] uznając wniesione zażalenie za bezzasadne. W dniu 1 grudnia 2015 r. P.C. została ponownie poproszona o wybór formy w jaki sposób Gmina ma realizować swoje obowiązki dotyczące dowozu jej dziecka do Zespołu Szkolnego w [...]. Skarżącą zapytano: 1) czy Gmina ma dokonać zakupu biletów miesięcznych środkami komunikacji publicznej dla dziecka i opiekuna dziecka, czy sama zainteresowana dokona zakupu biletów komunikacji publicznej, a gmina zwróci jej koszty zakupu tych biletów? 2) czy gmina ma zapewnić dowóz i odwóz dziecka autobusem szkolnym, zabierając go z przystanku na drodze krajowej nr [...] i przywożąc go na ten przystanek? P.C. wniosła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2015 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Ponadto wniosła o ukaranie dyscyplinarne pracownika winnego niezałatwienia sprawy w termnie. Zdaniem skarżącej kwestia dowozu małoletniej do placówki edukacyjnej nie została rozstrzygnięta. Dziecko dowożone jest do placówki edukacyjnej przez rodzica, co uniemożliwia regularne uczęszczanie do Zespołu Szkolnego w [...], gdyż koliduje z obowiązkiem pracy. Wójt Gminy [...] dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, zatem pierwotny wniosek nie został rozpatrzony. Tym samym organ naruszył zasadę szybkości postępowania oraz zasadę zaufania do organów administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wójt Gminy [...] nadmienił, że żadna z form pomocy proponowana przez organ nie satysfakcjonowała skarżącej, która nie wyraziła na nią zgody. Organ zaznaczył, że nie byłoby celowym wydatkiem budżetowym zastosowanie jednej z zaproponowanych form pomocy, gdyż prawdopodobnie strona by z nich nie skorzystała. Wójt Gminy [...] stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności w zakresie obowiązku o którym mowa w art. 14a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Nierozpatrzenie wniosku nie wynikało z zawinionych działań organu lecz z braku zgody P.C. na konkretny sposobu wykonania świadczenia. Ponadto organ wyjaśnił, iż w dniu [...] marca 2016 r. Wójt Gminy wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie określenia zasad zwrotu kosztów dojazdu uczniów do szkół i oddziałów przedszkolnych na terenie Gminy [...], które określa zasady zwrotu kosztów przejazdu ucznia nieobjętego dowozem zorganizowanym przez Gminę [...] do szkół i oddziałów przedszkolnych. Zgodnie z wyżej wymienionym zarządzeniem skarżąca w dniu 25 kwietnia 2016 r. złożyła wniosek o zwrot kosztów przejazdu ucznia (dziecka) do szkoły (kopia wniosku w załączeniu). Od kwietnia 2016 r. co miesiąc skarżąca składała oświadczenia dotyczące zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły (kopie oświadczeń w załączeniu). Na podstawie wyżej wymienionego zarządzenia i składanych przez skarżącą oświadczeń dyrektor Zespołu Szkolnego w [...] sporządzał informację o obecności dziecka na zajęciach w oddziale przedszkolnym i wyliczał kwotę przysługującego zwrotu kosztów przejazdu. Kwoty zwrot były comiesięcznie przekazywane przez Samorządowy Zespół Oświatowo Wychowawczy w [...] na rachunek wskazany przez Skarżącą w oświadczeniu (kopie oświadczeń oraz potwierdzenia dokonanych przelewów w załączeniu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżąca dochowała warunków formalnych przed wniesieniem skargi, tj. złożyła w terminie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a następnie złożyła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy [...]. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny sprawy, należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że obowiązek gminy związany z dowozem dzieci i młodzieży do szkół wiąże się z realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zarówno z art. 5 ust. 5, jak i art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wynika, iż zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy do zadań własnych gmin, zgodnie z zasadą określoną w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. W szczególności gminy ustalają sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz sieć szkół podstawowych i gimnazjów (art. 14a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy). Sieć ta powinna być odpowiednio gęsta, ponieważ droga pięcioletniego dziecka do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole lub innej formy wychowania przedszkolnego nie powinna przekraczać 3 km (art. 14a ust. 2 zdanie 2 ustawy). Konsekwencją niezrealizowania odpowiednio gęstej sieci placówek oświatowych jest obciążenie gmin obowiązkiem bezpłatnego transportu dzieci mieszkających w odległości od szkół przekraczającej odległość określoną w ustawie, z jednoczesnym zapewnieniem im opieki, albo ewentualnie, zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej (art. 14a ust. 3 ustawy) – (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 3/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem odmowa zapewniana uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a., to dopuszczalne jest zaskarżenie bezczynności organu w tym zakresie. Wniosek skarżącej z dnia [...] września 2015 r. w części dotyczył zapewnienia jej dziecku dojazdu do szkoły. Jak wynika bowiem zarówno z treści tego wniosku, jak i odpowiedzi organu, sporną kwestią, była kwestia organizacji tego dojazdu, a zdaniem Skarżącej, organ nie wywiązał się z tego obowiązku. Rozpatrując skargę w tym zakresie, stwierdzić należy, iż z pisma organu z dnia 30 października 2015 r. wynika, że gmina [...] zakwalifikowała dziecko skarżącej do uczniów, którym przysługuje uprawnienie do zapewnienia dojazdu do szkoły. Stwierdzono, że dziecko skarżącej może skorzystać z możliwości dojazdu autobusem szkolnym z przystanku autobusowego znajdującego się na drodze krajowej nr [...]. Wyjaśniono jednocześnie, iż nie jest możliwe zabieranie dziecka skarżącej bezpośrednio spod domu lub odbiór dziecka z drogi krajowej poza wyznaczonym przystankiem autobusowym. Powyższe okoliczności wskazują na to, iż Wójt Gminy [...] nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2015 r. Wyjaśnić należy, iż w prawie ze skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie może być kwestia samego sposobu realizacji przez gminę obowiązku zapewnienia uczniowi dojazdu do szkoły. W pozostałej części skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] dotyczyła ustalenie kosztów dojazdu dziecka skarżącej do szkoły. W tej części skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, gdyż w wyniku nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 16 ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 56, poz. 458). ustawodawca zrezygnował z określenia w ustawie zasad zwrotu kosztów dowozu realizowanego przez rodziców, które do tego czasu sprowadzały się do zwrotu wydatków na komunikację publiczną. Począwszy od 1 września 2011 r. wspomnianą wyżej ustawą wprowadzone zostało nowe rozwiązanie co do formy realizacji tego zadania, poprzez ustalenia zasad zwrotu kosztów dowozu dziecka i opiekuna w formie umownych uzgodnień pomiędzy gminą a rodzicami lub osobami sprawującymi opiekę nad dzieckiem, jeśli zapewniają dowóz dziecka placówki oświatowe we własnym zakresie. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym przyjmuje się, że tego rodzaju spory podlegają kognicji sądów powszechnych ( por. postanowienie NSA z 19 października 2016 r., sygnatura akt I OSK 1849/16, dostępne w CBOSA). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeka jak punkcie pierwszym, zaś na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a jak w punkcie drugim wyroku. Sąd ponadto wyjaśnia, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnym nie są sprawy z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej pracowników samorządowych.