II OSK 2994/17

Dnia 9 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 751/17 w sprawie ze skargi I. Z. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. [pic] II OSK 2994/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Z. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: I. Z. wniosła skargę na uchwałę Rady [...] z dnia [...] 2016 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...]. Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie art. 39 ust. 1 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej u.s.g., art. 15, art. 20 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej u.p.z.p., art. 144 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP. W jej ocenie zaskarżony plan narusza zasady sporządzania planu miejscowego, ponieważ został sporządzony tylko dla jednej nieruchomości i wyłącznie ze względu na przyznanie skarżącej, ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] 2015 r., prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Ponadto skarżąca podniosła, że nie została podjęta odrębna uchwała o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Uchwalenie planu miejscowego w takim kształcie (przeznaczenie m.in. działki nr [...] pod usługi z zakresu oświaty) w sposób zasadniczy łamie koncepcję architektoniczną całości zabudowy dla [...], jaka była przyjęta w studium. Nieruchomość przy ul. [...] według studium znajduje się w strefie M1 (tereny mieszkalne) o orientacyjnej wysokości zabudowy do 20 metrów. Tymczasem nieruchomość skarżącej będzie się znajdować w strefie UO – usługi oświaty bez możliwości zabudowy. Zaskarżony plan pozwala na bardzo ograniczone, pozbawione funkcjonalności i niedostosowane do otoczenia, zagospodarowanie tego obszaru. Zaskarżona uchwała została przyjęta w celu pozbawienia skarżącej prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni 1231 m2, a także zaniżenia wysokości odszkodowania za podniesioną szkodę. W odpowiedzi na skargę Rada [...] podniosła, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje obszar działek nr [...]. Skarżąca jest beneficjentką decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2015 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...], a zatem posiada interes prawny jedynie w zaskarżeniu planu miejscowego w części dotyczącej działki nr [...]. Celem sporządzenia zaskarżonego planu było ustalenie przeznaczenia rejonu nieruchomości przy ul. [...] i sposobu jego zagospodarowania. W przypadku uchwalenia planu miejscowego nie jest konieczne podjęcie odrębnej uchwały w sprawie nienaruszenia studium przez projekt planu miejscowego. Stwierdzenie, że uchwalany plan nie narusza ustaleń studium może znaleźć się w uchwale w sprawie planu miejscowego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] 2006 r., po zmianach wprowadzanych kolejnymi uchwałami, nieruchomość przy ul. [...] położona jest na terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej M 1.20. Dla tego terenu ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdz. XIII. Na terenach tych dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40 % zabudowy na terenie. W ocenie organu, zapisów studium nie można odczytywać w ten sposób, że na każdej działce należy lokalizować funkcje mieszkaniową, usługową i np. oświatową. Na jednych działkach dopuszczone w miejscowym planie zostaną usługi, na innych mieszkalnictwo, a jeszcze na innych sama oświata lub sama zieleń urządzona. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu edukacji publicznej. Gmina ma obowiązek zabezpieczyć tereny pod szkoły publiczne, co następuje poprzez rozmieszczenie inwestycji celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...], na której funkcjonuje boisko sportowe szkoły przy ul. [...], powinna być przeznaczona pod funkcje oświatowe. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza zasad jego sporządzania. Obejmuje on wprawdzie tylko jedną nieruchomość (przy ul. [...], składającą się z czterech działek ewidencyjnych), jednakże nie oznacza to, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Sąd podkreślił, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie zakreśla minimalnych granic obszaru, jakim może zostać objęty plan miejscowy. Ustawodawca nie wykluczył zatem możliwości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jedną nieruchomość (działkę). W ocenie Sądu I instancji, Rada [...], określając przeznaczenie działek (w tym działki [...] objętej decyzją o ustanowieniu na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego) jako terenu usług z zakresu oświaty i sportu (1.UO), przy maksymalnej wysokości zabudowy 12 m, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. W świetle obowiązujących przepisów taka ingerencja w jej prawo była dopuszczalna. Gwarantowana przez Konstytucję ochrona prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tego prawa stanowi naruszenie Konstytucji. Ustawa zasadnicza wprost w art. 31 ust. 3, dopuszcza ograniczenia praw i wolności jednostki. Konstytucja chroni bowiem różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie interes skarżącej wyraża się w tym, że domaga się ona możliwości zagospodarowania działki nr [...] według własnego uznania. Natomiast interes społeczny wiąże się z koniecznością przeznaczenia tej działki pod realizację celów oświatowych (dalsze funkcjonowanie szkoły wraz z salą gimnastyczną i boiskiem sportowym). Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody zabudowy nieruchomości działki nr 26/5, co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia uprawnień skarżącej, to ograniczenie to znajduje uzasadnienie w przepisach u.p.z.p. (art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9), przepisach u.s.g (art. 7 pkt 8 i 10), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3). W planowaniu przestrzennym należy uwzględnić interes publiczny, przez który należy rozumieć m.in. zapewnienie obywatelom prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Tym samym gmina ma obowiązek zabezpieczyć odpowiednie tereny niezbędne do realizacji tego celu, w szczególności pod funkcjonowanie szkół publicznych i obiektów im towarzyszących. Przepisy ustawowe jako inwestycje celu publicznego identyfikują budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla szkół publicznych, a także publicznych: obiektów sportowych (art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.). Sąd Wojewódzki wskazał, że na złączniku graficznym do zaskarżonej uchwały przedstawiono granice obszaru objętego projektem planu - działki ewidencyjne nr [...]). Konstrukcja i treść planu stanowią pochodną takich okoliczności, jak rodzaj i wielkość obszaru, dla którego ma być sporządzony plan miejscowy. Jak wynika z dokumentacji planistycznej (m.in. z prognozy skutków finansowych) celem uchwalenia planu jest umożliwienie realizacji nowej sali sportowej z pełnowymiarowym boiskiem do koszykówki (która to inwestycja została wcześniej przewidziana w decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Celem podjętych prac jest również wprowadzenie nowej funkcji terenu – usługi zdrowia, co umożliwi realizację w obrębie budynku szkoły poradni psychologiczno-pedagogicznej. Ponadto ustalenie funkcji oświatowej w obszarze planu zabezpieczy dalsze funkcjonowanie szkoły, która powstała w 1906 r. Stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p. gmina, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, zobowiązana jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ze zgromadzonych materiałów planistycznych wynika, że gmina realizowała te obowiązki. Wprowadzone przez gminę ograniczenia dotyczące działki nr [...]pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będących elementem szeroko pojętego porządku publicznego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego niezasadny był zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez zaniechanie podjęcia odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Zgodnie z tym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Stwierdzenie przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wymaga podjęcia odrębnej uchwały w tym przedmiocie. Może być ono zawarte w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził przy tym, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Sąd I Instancji podkreślił także, że odrębną kwestią jest zagadnienie dochodzenia odszkodowania od gminy w związku z treścią uchwalonego planu miejscowego i zwlekaniem przez gminę z podpisaniem aktu notarialnego w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego. Roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, nie mają one jedna wpływu na ocenę rozwiązań planistycznych przyjętych przez gminę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. skargę kasacyjną wniosła I. Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie: 1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, choć nakazuje on stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w przypadku, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., stanowiącym z kolei, że nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem, co miało miejsce. Rada [...]uchwaliła bowiem mikroplan wbrew treści art. 1 u.p.z.p, który określa cel planowania przestrzennego - podstawą działań planistycznych w tym zakresie ma być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, nie zaś próba ograniczenia wartości nieruchomości (jak wynika ze stenogramu posiedzenia Rady [...]). Jednocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a, przez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę sprawy - w szczególności pominięcie ww. stenogramów; 2/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 u.p.z.p, przez nieuznanie, że przy procedowaniu nad skarżoną uchwałą nie uwzględniono wszystkich wymienionych tam warunków, zwłaszcza w zakresie przejrzystości procedur planistycznych. Według skarżącej kasacyjnie wadliwe było przy tym uznanie, że zaskarżona uchwała, niespełniająca ww. warunków, nie jest nieważna. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 64 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że normy tam zawarte nie zostały naruszone. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną w terminie 14 dni od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej, Rada [...] wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej wadliwości zaskarżonej uchwały dopatruje się przede wszystkim w tym, że w jego ocenie Rada [...] nie kierowała się przy uchwalaniu planu celami planowania przestrzennego ujętymi w u.p.z.p., w tym przede wszystkim, w zakresie "ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju" (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), lecz podjęła kwestionowaną uchwałę wyłącznie w celu ograniczenia uprawnień skarżącej do działki nr [...], wobec której skarżąca ma roszczenie o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, a także w celu obniżenia jej wartości wskutek zarezerwowania tego gruntu wyłącznie pod usługi oświaty. Taka argumentacja nie może jednak przynieść oczekiwanego rezultatu. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że teren objęty planem miejscowym obecnie, jak i od wielu lat wykorzystywany jest na cele oświaty (zorganizowana jest tam szkoła publiczna, a na działce nr [...] – boisko szkolne). Organ uchwałodawczy nie zmienił zatem w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego obecnego sposobu wykorzystywania terenu, a jedynie go potwierdził i utrwalił na przyszłość. Trudno zatem mówić o nieprzestrzeganiu przez organ ujętej w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zasady kształtowania polityki przestrzennej poprzez przyjęcie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę podejmowanych działań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zastosował się tym samym także do ujętego w ustawie zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalił prawidłowo zasady zagospodarowania i zabudowy ujętego w planie terenu. Prawidłowo wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują w szczególności sprawy edukacji publicznej oraz kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 8 i 10 u.s.g.). Tym samym gmina ma obowiązek zabezpieczyć odpowiednie tereny niezbędne do realizacji tego celu, w szczególności pod funkcjonowanie szkół publicznych i obiektów im towarzyszących. Utrzymanie obiektów znajdujących się na działkach objętych planem (w tym na działce nr [...]), jako że stanowią szkołę publiczną, jak również zarezerwowanie terenów pod tymi obiektami, bez wątpienia mieści się w tej kategorii zadań własnych gminy i nie można uznać w niniejszej sprawie, że gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego. Również zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skoro budowa takich obiektów (szkół publicznych) należy do celów publicznych ujętych w art. 6 pkt 6 u.g.n., to przeznaczenie terenów pod takie cele, w dodatku już zrealizowane, zdecydowanie wzmacnia argumentację o nieprzekroczeniu w niniejszej sprawie przez Radę [...] zasad kształtowania polityki przestrzennej. Odnosząc się do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia jej uprawnień wynikających z prawa do zawarcia umowy użytkowania wieczystego działki nr [...], podkreślić należy, że jako prawo bardzo zbliżone do prawa własności, jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (użytkowania wieczystego), a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa użytkowania wieczystego, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w tę sferę musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje u.p.z.p, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego). Ograniczenia te mają swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP. Zatem ograniczenia wykonywania prawa własności (użytkowanie wieczystego) wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Tak właśnie zostały zinterpretowane przez Sąd I instancji i zastosowane w sprawie przepisy chroniące prawo skarżącej w Konstytucji (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64), czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi kasacyjnej w tej mierze. Na mocy przepisów u.p.z.p. Rada [...] została upoważniona do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów m.in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego, jak i przyszłych pokoleń. Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni, jak i ocenił zastosowanie w sprawie przepisów u.p.z.p., przyjmując, że wydanie zaskarżonej uchwały w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym, a interesem skarżącej. Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo użytkowania wieczystego skarżącej była nadmierna lub nieproporcjonalna. Nie znajdują zatem usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa użytkowanie wieczystego poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie wskazał na konieczność znalezienia odpowiedniego balansu pomiędzy przysługującym skarżącej prawem, a zagwarantowaniem możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności. Z tego względu wyznaczenie obszaru obejmującego zarezerwowanie terenu już zajętego przez szkołę publiczną wraz z infrastrukturą nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji właściwie zinterpretował pojęcie władztwa planistycznego gminy i wskazał mieszczące się w jego zakresie działania gminy (potrzeba zabezpieczenia właściwej realizacji usług oświatowych) i uznał, że nie doszło do jego nadużycia. Gmina wykonując owo władztwo zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem wyważyła interesy zarówno publiczne, jak i prywatne, a także uwzględniła aspekty racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności (użytkowania wieczystego). Takie działania organu planistycznego co do obszarów objętych skargą kasacyjną Sąd słusznie uznał za zgodne z prawem, a motywy tego stanowiska, opartego na analizie akt sprawy, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie mogą być zatem skuteczne także zarzuty naruszenia art. 133 § 1, jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przyjmuje się, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyroki NSA z dnia 10 marca 2016 r., II FSK 3993/13, z dnia 3 lutego 2016 r., I OSK 1422/14, z dnia 21 listopada 2016 r., II OSK 1057/16). Tymczasem stawiając zarzut naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie zarzuca niewzięcie przez Sąd pod uwagę stenogramów z posiedzenia Rady [...], z których jakoby wynikają inne cele podjęcia spornej uchwały, niż ujęte w u.p.z.p. Jednak art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Z kolei zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. tylko wtedy byłyby trafny, gdyby zasadne okazały się inne zarzuty skargi kasacyjnej. Przepisy ten ma charakter tzw. wynikowy (blankietowy), odnosi się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego. Wobec powyższego Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.