VI SA/Wa 2604/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] w Ł. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 kpa oraz w związku z art. 10 i 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1138 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w [...] o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2016 r. o powołaniu J. M. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...], orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2016 r powołał J. M. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...]. Wyjaśnił, że jak stanowi przepis art. 127 § 3 k.p.a. strona niezadowolona z decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie .Pojęcie strony postępowania zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, Izba Komornicza w [...] nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Z przepisu art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika natomiast wprost, że samorząd komorniczy jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Samorząd ten uczestniczy w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu. Minister, cytując stosowne przepisy u.k.s.e. wywodził, że rola samorządu komorniczego w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania komornika sądowego ma charakter wyłącznie opiniodawczy. Sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Udział samorządu komorniczego w postępowaniu sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania przy czym opinie właściwej rady izby komorniczej nie są dla Ministra Sprawiedliwości wiążące i mają jedynie pomóc organowi w podjęciu trafnej decyzji. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister uznał je za bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Izba Komornicza w [...] wniosła o uchylenie zaskarzonej decyzji i nakazanie organowi rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją przedstawioną przez organ w uzasadnieniu decyzji. Wskazała, że Minister Sprawiedliwości przeoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1022/15, zgodnie z którym organ samorządu zawodowego komorników sądowych jest stroną w postępowaniu kwalifikacyjnym. Sąd nie miał, przeciwnie niż organ, wątpliwości, że wykładnia prawa dokonana w uchwale II GPS 1/14, w której rozważano podobne zagadnienie prawne, z tym, że dotyczące pozycji procesowej izby notarialnej w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, daje się zastosować do ustalenia roli i pozycji organu samorządu zawodowego komorników sądowych. Izba podkreśliła, że tak w opinii, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazała na istotne okoliczności wykluczające zasadność utworzenia nowego stanowiska komornika. Zdaniem skarżącej nie można wykluczyć, że wyczerpująca ocena całokształtu sprawy w trakcie jej ponownego rozpoznania skutkowałaby zmianą decyzji, nie można również wykluczyć, iż ocena taka, poparta odpowiednim uzasadnieniem, utwierdziłaby w przekonaniu o słuszności podjętej decyzji nie tylko Ministra Sprawiedliwości, ale również skarżącą. Umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem Izby wyklucza taką możliwość. Skarżąca wskazała również, że nie jest prawdą, iż w każdym przypadku odwołuje się od decyzji Ministra Sprawiedliwości dotyczących powołania nowego komornika sądowego. W chwili wejścia w życie Ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, komorników sądowych na terenie apelacji łódzkiej urzędowało około 50-ciu. W chwili obecnej komorników tych jest przeszło stu pięćdziesięciu, zaś kroki prawne związane z decyzją o powołaniu Izba [...] podjęła w ok. 20 przypadkach. Oznacza to, że w przytłaczającej większości przypadków w których dochodziło do utworzenia nowego stanowiska komornika sądowego, skarżąca, nawet jeśli decyzja o powołaniu podjęta była wbrew przedstawionej opinii, nie podejmowała żadnych kroków prawnych w celu doprowadzenia do uchylenia decyzji o powołaniu. Izba Komornicza wychodziła bowiem z założenia, że zwiększenia obsady stanowisk komorniczych wymaga dynamiczny rozwój rynku obrotu wierzytelnościami, a co za tym idzie - zwiększenie zadań obciążających aparat egzekucyjny. Skarżąca stwierdziła, że opiniując utworzenie nowego stanowiska każdorazowo stara się wskazywać konkretne, odnoszące się do rewiru w którym miałoby nastąpić powołanie, dane liczbowe, w tym dotyczące liczby ludności w rewirze, liczby przedsiębiorców, wreszcie wpływu spraw egzekucyjnych. Dane te pozwalają oszacować czy utworzenie nowego stanowiska komornika jest - czy też nie jest zasadne i szacunków takich Izba dokonuje. Sprzeciw od utworzenia nowego stanowiska jest prostą konsekwencją oceny zebranych informacji. Skarżąca nie pozostaje w przeświadczeniu, że w całej apelacji łódzkiej zbędne jest utworzenie jakiegokolwiek stanowiska komornika - albowiem, skoro w szeregu rewirów, brak było w ostatnich latach wniosków o powołanie - analiza sytuacji w tych rewirach nie była przeprowadzana i nie wiadomo, czy przesłanki utworzenia kolejnych stanowisk są tam spełnione. Jeśliby wyniki analizy dokonanej przez Izbę oceniać jako absurdalne - oznacza to, że niezależnie od wyników wspomnianych analiz, wyliczeń i ocen, utworzenie nowego stanowiska komornika jest uzasadnione. Zatem albo analiza otoczenia, w którym działać miałby nowo powołany komornik, dokonana przez Izbę, jest błędna bądź niepełna, albo też błędne są wnioski, które ze wspomnianej analizy wynikają. Ponieważ skarżąca nie spotkała się z żadnym dokumentem, z którego treści wiadomo byłoby, jakie dane statystyczne dotyczące rewiru uwzględnia Minister Sprawiedliwości przy przeprowadzanej szczegółowej analizie wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego i według jakiej procedury, a także jaki jest wzorzec z którym wyniki przeprowadzonej analizy Minister Sprawiedliwości porównuje w celu ustalenia, czy warunki utworzenia nowego stanowiska rzeczywiście są spełnione - nie wiadomo, z jakich względów ocenę dokonaną przez Izbę Komorniczą należy uznać za błędną. Co za tym idzie - nie wiadomo też, czy analizę taką, której wynikiem jest stwierdzenie o niezasadności powołania, w ogóle można uznać za błędną - co dodatkowo uzasadnia złożenie niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie nosi znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organ zasadnie uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości powołującą zainteresowaną na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] gdyż nie służy jej przymiot strony w postępowaniu toczącym się w tym przedmiocie. Podzielając całość rozważań organu i jego rozumienie pojęcia strony postępowania, jakim posługuje się art. 28 kpa., należy w szczególności podkreślić, że skoro zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to pojęcie strony należy wyprowadzać tylko z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Przepisu takiego, domagając się uznania za stronę w tym postępowaniu, skarżąca także nie wskazała. Zakres działania Rady Izby Komorniczej został określony wyczerpująco, a rada może wykonywać jedynie czynności określone w art. 93 ukse. Z treści art. 93 ust. 1 pkt 2 ukse. wynika, że rada izby wyraża opinię w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych. Z kolei tryb powołania na stanowisko komornika określa art. 11 ukse., a rada właściwej izby komorniczej ma tylko możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 Kpa. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej polegająca na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, w niniejszej sprawie Ministra Sprawiedliwości, a organ współdziałający (skarżąca) ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że organ administracji współdziałający z organem prowadzącym postępowanie, nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 uznano, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 Kpa.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Podobnie w wyroku z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 1538/94 NSA stanął na stanowisku, że organy samorządu współdziałające przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 283/05 stwierdził, że organ samorządu zawodowego, który poprzez opiniowanie współdziała przy wydawaniu decyzji administracyjnej w trybie art. 106 Kpa., nie może jednocześnie w tym samym postępowaniu występować we własnym imieniu w charakterze strony. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących powołania komornika na stanowisko przez Ministra Sprawiedliwości, ponieważ udział w takim postępowaniu na prawach strony wyklucza jej współdziałanie w trybie art. 106 Kpa. w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęto decyzję o powołaniu (podobnie: wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10). Można również w tym miejscu odnieść się do wyroku NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II GSK 966/12 i wskazać, że zakres działania rady izby komorniczej został określony w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji w sposób wyczerpujący i żaden przepis prawa nie przyznaje radzie uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika ani też w inny sposób nie kreuje jej materialnoprawnego interesu, w rozumieniu art. 28 Kpa., który uzasadniałby jej udział w tym postępowaniu w charakterze strony. W ocenie Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było przypisanie samorządowi statusu strony, to przyznanie mu funkcji organu współdziałającego w trybie art. 106 Kpa. nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, bo jako strona postępowania mógłby wyrazić swoją opinię. Zatem okoliczność, że samorząd występuje w tym postępowaniu tylko jako organ współdziałający całkowicie wyklucza przyjęcie, że służy mu status strony i wskazuje na to, iż w tych, a także innych zapisach ustawowych nie można dopatrywać się nawet zamiaru ustawodawcy co do uregulowania jej statusu w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika w sposób przez nią oczekiwany i przedstawiony w skardze. Skoro zatem przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost udziału samorządu komorniczego jako strony w tym postępowaniu i żaden przepis nie przyznaje mu statusu strony, to postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją powołującą zainteresowaną na stanowisko komornika podlegało stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. umorzeniu. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja została podjęta z zachowaniem obowiązującego prawa. Wskazać również należy, że funkcje spełniane przez komornika jako funkcjonariusza publicznego mają charakter władczy. Jednocześnie komornik przynależy do samorządu komorniczego, który jest samorządem zawodowym typowym, gdy chodzi o wolne zawody wykonywane przez osoby zaufania publicznego, a zwłaszcza adwokatów i radców prawnych. Nie wykonuje jednak wolnego zawodu. Skoro komornikowi przysługują władcze kompetencje, gdyż jako funkcjonariusz publiczny upoważniony jest do prowadzenia egzekucji sądowej, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to w sposób znaczący jego pozycja ustrojowa odróżnia go od przywołanych grup zawodowych. Nadzór zwierzchni nad działalnością komorników, w przeciwieństwie do nadzoru sprawowanego przez organy samorządów zawodowych adwokatów, czy też radców prawnych, wobec tych grup zawodowych, sprawuje Minister Sprawiedliwości, przy czym nadzór ten nie może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu (art. 64 ust. 1 ukse.). Krajowa Rada Komornicza sprawuje nadzór nad komornikami niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów (art. 65 ust. 1 ukse.). W ramach nadzoru Krajowej Rady Komorniczej komornicy wizytatorzy mają prawo wglądu w czynności komorników, mogą żądać wyjaśnień oraz w razie stwierdzenia uchybień, zgodnie z art. 65 ust. 4 ukse., mogą wystąpić do sądu o wydanie zarządzenia w trybie art. 759 § 2 k.p.c. zmierzającego do zapewnienia należytego wykonania egzekucji. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 6 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1022/15, w którym przyznano Izbie Komorniczej status strony w identycznym stanie faktycznym i prawnym, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie przywołano treść uchwały NSA z 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14, w której rozważano podobne zagadnienie prawne dotyczące notariuszy. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, piecza nad należytym wykonywaniem zawodu wynikająca z art. 17 Konstytucji RP polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują (por. E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji RP w Przegląd Sejmowy 2011/6/61). Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny, przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonanej z punktu widzenia interesu publicznego (wyrok TK z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla raz jeszcze, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 ukse.). Zgodnie natomiast z art. 3 ukse. przy wykonywaniu czynności komornik podlega orzeczeniom sądów i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa. Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. W wyroku z dnia 3 grudnia 2003 r. K 5/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "(...) komornik działa formalnie rzecz biorąc w imieniu państwa. Komornik wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu, sprowadzającego się do podporządkowania dłużnika normie prawa materialnego w granicach oznaczonych w tytule wykonawczym". W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są podejmowane we własnym imieniu. Minister Sprawiedliwości został uprawniony przez ustawodawcę jako jedyny organ do powoływania komorników. Ponosi on odpowiedzialność za osoby dopuszczone do wykonywania zawodu, będąc wyposażonym w odpowiednie instrumenty prawne, np. możliwość odwołania komornika w sytuacjach przewidzianych treścią art. 15 a ust. 1 ukse. Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest zatem szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega trojakiemu nadzorowi, a mianowicie; po pierwsze judykacyjnemu – sądowemu, sprawowanemu przez sąd rejonowy przy którym działa, nadzór sprawowany jest z urzędu lub w wyniku skargi na czynności komornika, po drugie służbowemu, wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów i w końcu samorządowemu – korporacyjnemu, sprawowanemu przez Krajową Radę Komorniczą w zakresie określonym ustawą o komornikach sądowych i egzekucji. Nadmienić należy, że zakres uprawnień wynikających z nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika. W ocenie Sądu, najbardziej istotnym elementem różnicującym status prawny komornika i notariusza jest nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym sprawowany w oparciu o art. 759 § 2 k.p.c. Różnica polega również na odpowiedzialności skarbu państwa solidarnie z komornikiem za szkodę, o czym mowa w art. 23 ust. 3 ukse., wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu czynności. Reasumując, w ocenie Sądu, nie można na zasadzie analogii stosować przywołanej powyżej uchwały o notariuszach, dotyczącej ich statusu w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, bowiem charakter sprawowanych przez notariuszy i komorników funkcji jest zgoła odmienny. Notariusz, jako zawód zaufania publicznego, zrzeszony w danej Izbie, swoistej korporacji zawodowej, nie może być w zakresie swojej pozycji ustrojowej utożsamiany z komornikiem sądowym, którego głównym zadaniem jest ochrona interesu publicznego, realizowana przy użyciu instrumentów przyznanych komornikowi w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji. Przyznanie zatem skarżącej statusu strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika, z uwagi na przyznanie takiego uprawnienia izbie notarialnej w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, o czym mowa w uchwale NSA o sygn. II GPS 1/14, stanowi nieuprawnione założenie i oznacza, że podjęta uchwała nie może być podstawą rozważań dotyczących określenia statusu skarżącej Izby w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika (tak też tut Sąd m.in. w wyroku z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2042/16). Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.