I OSK 2293/17

1 2 3 POSTANOWIENIE Dnia 9 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 489/17 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie najmu lokalu mieszkalnego z zasobu m. st. Warszawy postanawia oddalić skargę kasacyjną. 8 Postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. S. na sprecyzowaną w sentencji uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Postanowienie to zapadło na tle następujących okoliczności sprawy: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1549/16, odrzucił skargę P. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], wydaną na skutek rozpatrzenia złożonego przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Zarząd Dzielnicy uchwały z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zakwalifikowania jej wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 52 § 1 w związku z art. 52 § 4, art. 53 § 2 i art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 94/17, uchylił ww. postanowienie. Jego zdaniem doszło do pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie precyzyjnego wyjaśnienia przedmiotu zaskarżenia, co stanowi uchybienie, który miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarżąca wniosła w tej sprawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2016r., nr [...]. Uchwałą tą Zarząd Dzielnicy odmówił zakwalifikowania wniosku skarżącej o najem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, że najemcą tego lokalu – po swej matce - od dnia [...] listopada 2014 r. był J. S. – wujek skarżącej, a skarżąca jest zameldowana w ww. lokalu od [...] lipca 2004 r., jednak tam nie mieszka. Z wnioskiem o zawarcie umowy najmu ww. lokalu wystąpiła po śmierci J. S. (co nastąpiło [...] grudnia 2015 r.), na podstawie § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. nr 132, poz. 3937, z późn. zm.). Zarząd Dzielnicy wyjaśnił, że skarżąca jako bratanica poprzedniego najemcy lokalu, nie należy do grona osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego. Nadto uznał, że skarżąca nie spełnia również przesłanek określonych w § 31 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, tzn. nie należy do grona osób wymienionych w jej § 31 ust. 2, poza tym nie mieszkała z najemcą stale i nie prowadziła z nim wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat. W skardze zakwestionowano stanowisko organu, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność. Powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2072/12 i I OSK 2137/12, stwierdził że w sprawach dotyczących uregulowania stosunku najmu osób pozostających w lokalu po śmierci najemcy na podstawie § 31 przywołanej uchwały nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ wniosek składany w takiej sprawie ma charakter oferty w rozumieniu Kodeksu cywilnego, zaś rozstrzygnięcia Zarządu Dzielnicy nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej. Odrzucając skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd meriti wskazał w motywach zaskarżonego postanowienia na uzasadnienie zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że podstawą działania organu był § 31 cytowanej wyżej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Stanowi on, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy przez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w konstrukcji tej regulacji nie ma jakichkolwiek elementów publicznoprawnych (cech sprawy administracyjnej). Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wyznaczniki cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, jakie muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z jakich zaistnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się od organu władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła P. S., zarzucając mu naruszenie: 1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię, która miała istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziła do uznania przez Sąd, że zaskarżona uchwała z dnia [...] maja 2016 r. nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, podczas gdy została ona wydana w oparciu o uchwałę nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która to uchwała jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem prawa powszechnie obowiązującego, co potwierdza, że zaskarżona uchwała z dnia [...] maja 2016 r. w rzeczywistości rozstrzygnęła indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej; 2. art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. wynikające z naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi i błędne uznanie skargi za niedopuszczalną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej za obie instancje, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części. Zadaniem autorki skargi kasacyjnej uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. ma charakter administracyjnoprawny. Może być ona bowiem traktowana jako uchwała z zakresu administracji publicznej, ponieważ składa się z elementów władztwa publicznego dotyczącego gospodarowania mieniem samorządowym, natomiast nie rodzi ona bezpośrednich skutków cywilnoprawnych, gdyż stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzającej ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej. Bezpośrednie skutki cywilnoprawne będą wynikać dopiero z zawartej umowy najmu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., jakie Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zakwestionowanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i uznanie, że zaskarżona uchwała ma charakter cywilnoprawny, a nie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i w rezultacie bezpodstawne odrzucenie skargi. W efekcie zakwestionowano zasadność odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Zarzut ten wywiedziono z naruszenia prawa materialnego (art. 101 ust. 1 ustawy gminnej), które legło u podstaw błędnej oceny charakteru zaskarżonego aktu. Z uwagi na ścisłą łączność, wszystkie zarzuty zostały przez Sąd Kasacyjny rozpoznane i będą omówione wspólnie. Stanowiska skarżącej, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, nie sposób podzielić. Podstawą kwalifikacji do kategorii wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu z zakresu administracji publicznej, innego niż akt prawa miejscowego, jest odpowiednia regulacja zawarta w przepisach prawa materialnego, które umocowują organ administracji publicznej do wydania jednostronnego aktu władczego w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw dla tego rodzaju aktów rozstrzygających na gruncie administracyjnym o uprawnieniu do lokalu z mieszkaniowego zasobu gmin, choć w toku szerokich działań w tej materii dochodzi do wydawania aktów o takim charakterze. Uprawnienie to nie wynika wprost z przepisów ustawy, lecz powstaje w wyniku zawarcia umowy najmu. Generalną regułą jest bowiem przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin, do materii cywilnoprawnej. Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Obecnie pozostająca w obrocie prawnym w tym obszarze ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610) nie przewiduje załatwiania spraw w tej materii w formie aktu administracyjnego, w szczególności sprecyzowanego w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Rozpoznawanie wszelkich sporów w przedmiocie przyznania prawa do lokalu należy do właściwości sądów powszechnych, gdyż taki charakter ma to prawo (p. m.in. art. 5, art. 23, art. 25b powołanej tu ustawy, jak i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 1757/16, 23 lutego 2016 r., sygn. I OSK 320/16, 5 lutego 2015 r., sygn. 212/15, 4 grudnia 2014r., sygn. I OSK 3035/13, publ. CBOSA, i cytowane tam orzecznictwo, które można uznać za utrwalone). Zakresem kognicji sądów administracyjnych są natomiast objęte uchwały (zarządzenia) organów gminy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a także skreślenia z tej listy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08, ONSAiWSA z 2008 r., nr 6, poz. 90). Inaczej wszak kształtuje się kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przedmiot ten podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowiący podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu, którego regulacja odpowiadać ma regulacji umowy najmu z Kodeksu cywilnego. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, przesłanki zawierania ponownej umowy najmu i inne kwestie dotyczące treści umów określają inne uchwały, których charakter może być odmienny, lecz tu nie podlega ocenie. Taką jest też uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Stanowi ona akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Ma bowiem oparcie w delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podkreślić jednak należy, że wniosek skarżącej nie dotyczył umieszczenia jej na liście oczekujących na najem, a zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy i to zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Jego najemcą (nr [...] przy ul. [...] w Warszawie) był J. S. (wujek skarżącej). Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o regulację tytułu prawnego do lokalu po jego śmierci. Jednak przyjęto, iż nie była osobą uprawnioną w myśl § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Nie ma to jednak obecnie znaczenia, bo nawet gdyby było inaczej, to nie stanowiłoby to podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego zaskarżonej uchwały, która jest oświadczeniem woli składanym w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy. Uchwała taka bowiem, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) zawarcia umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Akt ten należy więc do materii władztwa właścicielskiego gminy (dominium), przeto nie jest aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Przyjmując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, co powoduje że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty z przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia zgłoszony przez pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu nie został przezeń rozpoznany, bowiem kwestia ta należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych. ----------------------- 2