II SA/Bd 1363/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle n/Notecią z dnia 31 marca 2016 r. nr XX/448/2016 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XX/448/2016 z dnia 31 marca 2016 r. Rada Miejska w Nakle nad Notecią przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią, który zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296; ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wskazując, że z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych. Uzasadniając skargę, Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem planowania o charakterze prawa miejscowego i zgodnie z art. 42 u.s.g. winna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii, a nie wykonanie go jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością aktu w całości. Prokurator podniósł też, że niezależnie od powyższego przedmiotowa uchwała narusza również art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 856; ze zm.). Naruszenie to polegało zdaniem skarżącego na niewypełnieniu przez Radę Miejską upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach i uznaniu, że przepisy te nie obligowały Rady do wskazania w §4 ust. 2 Programu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, konkretnych danych schroniska, w którym bezdomne zwierzęta będą umieszczane. W § 4 ust. 2 Programu Rada wskazała jedynie, że "po upływie maksymalnego możliwego czasu przechowywania zwierzę zostaje przewiezione do schroniska dla bezdomnych zwierząt, z którym Gmina Nakło ma podpisaną umowę." Prokurator zwrócił uwagę, że warunek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku może być spełniony tylko wówczas, gdy takie schronisko już w czasie uchwalania programu działa i gmina ma z nim podpisaną umowę, a więc jest to schronisko konkretne, jednoznacznie określone. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Nakło nad Notecią wniósł o jej oddalenie, negując zasadność uznania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt za akt prawa miejscowego. Wskazał, że z § 1 załącznika do kwestionowanej uchwały nie wynika by regulował on jakiekolwiek elementy, których adresatem byliby mieszkańcy gminy. Żadna norma regulaminu nie odnosi się do praw i obowiązków mieszkańców gminy. Program reguluje jedynie obowiązki samej gminy oraz jej jednostek administracyjnych (straży miejskiej). Poza regulacjami odnoszącymi się wyłącznie do Gminy i jej jednostek organizacyjnych, w § 8 określono, że bezdomne zwierzęta będą umieszczane we wskazanym gospodarstwie rolnym. Wspomniany przepis zawiera normę zindywidualizowaną, nie nakładającą jakichkolwiek obowiązków, ani nie będącą też źródłem uprawnień. Źródłem obowiązków przyjmowania zwierząt bezdomnych i sprawowania nad nimi opieki jest bowiem jedynie umowa zawarta przez Gminę z wyżej wymienionym. W ocenie organu również § 9 programu nie kreuje żadnych uprawnień i obowiązków dla mieszkańców gminy. Przepis ten ma charakter jedynie informacyjny, wskazujący, jaki podmiot lub jakie podmioty będą zapewniały opiekę weterynaryjną w razie zaistnienia zdarzeń drogowych, a źródłem ich obowiązków nie jest program, ale zawarcie umowy. Burmistrz wywiódł nadto, że przywołane przez stronę skarżącą orzecznictwo sądów dotyczyły innego stanu faktycznego i prawnego, a pogląd wyrażony w tych orzeczeniach, że program jest aktem prawa miejscowego, nie uprawnia do formułowania wniosków generalnych. Zwrócił też, uwagę na niekonsekwencje w prezentowanym orzecznictwie, wskazującym z jednej strony na to, że program zawiera normy generalne i abstrakcyjne, a z drugiej uznającym, że ustawodawca wymaga wskazania konkretnych podmiotów wykonujących zadania objęte programem – a więc zachowania skonkretyzowanego charakteru regulacji. Uchwała w żaden sposób nie wyznacza sytuacji prawej podmiotów świadczących usługi, które to podmioty zostały określone w sposób zidywidualizowany, co świadczy o tym, ze normy te nie mają charakteru abstrakcyjnego i generalnego. Prokurator nie wskazał, które przepisy programu, w jego ocenie spełniają postulat normy generalnej i abstrakcyjnej i nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt organ wskazał, że przed datą podjęcia kwestionowanej uchwały Rada Miejska zawarła umowę z Fundacją na rzecz bezdomnych zwierząt "Radość Psiaka", dotyczącą wykonywania zadań zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią nr XX/448/2016 z dnia 31 marca 2016r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r. poz. 856 z późn.zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ww. ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1, rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże nie została we właściwym trybie przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zatem nie weszła w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienne stanowisko prezentuje skarżony organ. Sąd podziela aktualnie dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Sąd w niniejszym składzie podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r., WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15, WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2017r. sygn. II SA/Bd 1254/16, z 22 marca 2017r. sygn. II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16). Tym samym Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok z dnia 19 listopada 2013 r. II SA/Bd 887/13, II SA/Bd 736/14, z 1 września 2015r. sygn. II SA/Bd 729/15) jak też w orzeczeniach WSA w Gliwicach, WSA we Wrocławiu i WSA w Lublinie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 i wskazane tam orzeczenia ww. sądów). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 października 2008r. sygn. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1608/12). Rada Miejska nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało stwierdzić, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Wobec normatywnego charakteru zaskarżonej przez prokuratora uchwały z 31 marca 2016r. - aktu prawa miejscowego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż tego typu program, zostaje uchwalony w zasadzie na rok (rada gminy określa go corocznie do dnia 31 marca), a w dacie orzekania przez Sąd okres ten już upłynął (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Niezasadny okazał się zarzut Prokuratora naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez brak określenia w Programie (w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały) konkretnego podmiotu mającego realizować określone zadanie z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Zważyć należy, iż w świetle treści przywołanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt, nie budzi wątpliwości stanowisko skarżącego Prokuratora o konieczności precyzyjnego wskazania podmiotów realizujących zadania określone w Programie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13 stwierdził, że "wykładnia celowościowa przepisu art. 11a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy winna zawierać nie tylko wskazania konkretnego schroniska, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Uchwałą przewiduje bowiem krótki – roczny – termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, nie zaś nadawania mu wyłącznie charakteru ogólnych norm, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku." Celem Programu jest zatem między innymi to, aby członkowie wspólnoty samorządowej z jego treści powzięli informacje o schronisku, gospodarstwie rolnym dla zwierząt gospodarskich, podmiocie świadczącym opiekę w tym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych, czyli wskazanie w Programie konkretnych podmiotów realizujących na terenie gminy te zadania. W świetle powyższego wskazać przyjdzie, iż zapisy analiza treści Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, prowadzi do stwierdzenia, że § 4 stanowi rozwinięcie treści § 2 w którym w ust. 3 określono konkretny podmiot – schronisko dla zwierząt prowadzone przez Fundację "Radość Psiaka" w Szamotułach, jako podmiot z którym Gmina Nakło nad Notecią ma podpisaną umowę, do którego przekazywane mają być wyłapane bezdomne zwierzęta w przypadku braku adopcji. Wobec tego zapis § 4 ust. 2 zdanie pierwsze, zgodnie z którym: "Po upływie maksymalnego możliwego czasu przechowywania zwierzę zostaje przewiezione do schroniska dla bezdomnych zwierząt, z którym Gmina Nakło ma podpisaną umowę" należy odnosić do powyższego schroniska dla zwierząt. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.