II SA/Bd 449/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E.S. i M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., [...] orzeczono o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność Z. S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w miejscowości K. w gminie C. z gruntami nieruchomości sąsiednich, graniczących z tą nieruchomością, oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (droga) oraz jako działka nr [...] (droga), położonymi w miejscowości K. w gminie C., stanowiącymi własność Gminy C. w ten sposób, że granica pomiędzy nieruchomościami obejmującymi działki nr [...] i 156 przebiega zgodnie z opisem granic i szkicem granicznym, wykazanymi w protokole granicznym z dnia [...] lutego 2014 r., sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący E. S. i M. S. zwrócili się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2014 r. wskazując na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz z uwagi na istnienie wady powodującej nieważność z mocy prawa, podnosząc ponadto, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie przepisów art. 61a § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., [...]. W ocenie Kolegium wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji o rozgraniczeniu gruntów należących do osób trzecich, dlatego wniesione przez nich żądanie nie pochodzi od strony postępowania. W treści wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. wnioskodawcy wskazali, że ich interes prawny wynika z faktu, iż decyzja w sprawie rozgraniczenia spowodowała naruszenie granic stałych w ewidencji gruntów, co narusza również ich prawo własności. Wnioskodawcy są współwłaścicielami, na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w miejscowości K. w gminie C.. Decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2014 r. dotyczy natomiast rozgraniczenia nieruchomości obejmujących działki nr [...] (księga wieczysta nr [...]; obecnie w tej księdze wieczystej zapisana jest działka nr [...], zaś działka nr [...] jest zapisana w księdze wieczystej nr [...], która to nieruchomość należy do M. L. i B. L.). Działki nr [...] stanowią drogi będące własnością Gminy C.. Kwestionowana decyzja w przekonaniu Kolegium nie dotyczy nieruchomości wnioskodawców tj. działki nr [...], która w ogóle nie graniczy z nieruchomością obejmującą działkę nr [...] tj. w stanie, jaki istniał w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Nie graniczy ona również z powstałymi następnie działkami nr [...] Działka nr [...] graniczy z działkami nr [...], co jednak nie wystarcza dla przyjęcia interesu prawnego wnioskodawców. W ocenie Kolegium, wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta, skoro decyzja ta nie dotyczy ich nieruchomości, zaś wydane po przeprowadzeniu postępowania rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności lub odmowie stwierdzenia nieważności, nie spowodowałoby zmiany w sytuacji prawnej wnioskodawców. Granice ich nieruchomości i jej cała sytuacja prawna pozostałaby bowiem niezmieniona, nawet gdyby wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Wójta na skutek stwierdzenia nieważności. Kolegium podniosło, że argumenty powołane w przedostatnim akapicie wniosku skarżących również nie uzasadniają przyjęcia, że wnioskodawcy mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta, gdyż nieskonkretyzowane plany co do szerokości, jaką ma mieć droga, stanowiąca własność gminy, nie dotyczą interesu prawnego wnioskodawców; interes prawny musi bowiem mieć charakter indywidualny i konkretny, a nie potencjalny, czy hipotetyczny. Podkreślono również, że brak jest również możliwości przypisania wnioskodawcom interesu prawnego z uwagi na fakt, że brak wskazania szerokości drogi w protokole granicznym może powodować konflikty społeczne. Sama możliwość konfliktów społecznych nie jest powiązana z interesem prawnym wnioskodawców, zaś przepis art. 58 § 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380) dotyczy czynności prawnych, a nie decyzji organów administracji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem, zarzucając m.in., że wbrew stanowisku Kolegium Odwoławczego są oni stronami w tej sprawie "nie tylko ze względu na tytuł własności do nieruchomości na odcinku spornej z tą drogą granicy, ale również stronami są wszyscy obywatele, ponieważ na dzień dzisiejszy w wyniku przedmiotowej decyzji zmniejszyła się szerokość drogi gminnej o przeszło połowę i obecnie wynosi zaledwie ok. 2,5 metra, co ogranicza jej dostępność". Skarżący podnieśli ponadto, że droga (działka) nr [...] stanowi dojazd do działek rolnych, a jej zawężenie uniemożliwia właściwe z niej korzystanie (ruch maszyn rolniczych, wymijanie pojazdami). Nie ma przy tym znaczenia, że jest to droga wewnętrzna, a nie droga publiczna, skoro jest miejscem publicznym. Wnioskodawcy oświadczyli, że interesuje ich, kto konkretnie sprzedał ok. 3,5 metra drogi, bowiem osoba ta, zdaniem wnioskodawców sprzedając ten odcinek zrobiła to w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i popełniła przestępstwo. Ponadto skarżący nawiązali do budowy dwóch wiatraków na polu innego właściciela, wiążąc przedmiotową sprawę z koniecznością przesunięcia granic, zawężeniem drogi i pozwoleniem na zjazd o szerokości 6 m szerokości przy 2,5 m drodze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko poprzedniego składu orzekającego, zgodnie z którym nie budzi wątpliwości i jest oczywiste, że wnoszący nie mają legitymacji do występowania w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z 2014 r. Kolegium ponownie zwróciło uwagę, że wnioskodawcy nie byli stronami w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wójta z dnia [...] lutego 2014 r., natomiast rozgraniczenie nieruchomości dotyczyło działki zapisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w m. Kuczwały, stanowiącej własność Z. S. z gruntami nieruchomości sąsiednich, graniczących z tą nieruchomością, a oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr [...] - droga, stanowiąca własność Gminy C. oraz nr [...] - droga, stanowiąca własność Gminy C.. Kwestionowana decyzja zdaniem Kolegium nie dotyczy nieruchomości wnioskodawców, obejmującą działkę nr [...], która w ogóle nie graniczy z nieruchomością obejmującą działkę nr [...] tj. w stanie, jaki istniał w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Nie graniczy ona również z powstałymi następnie działkami 139/5 i 139/6. Działka nr [...] graniczy z działkami nr [...], co jednak nie wystarcza dla przyjęcia interesu prawnego wnioskodawców, dlatego w ocenie Kolegium, wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji o rozgraniczeniu gruntów należących do osób trzecich, a wniesione przez nich żądanie nie pochodzi zatem od strony postępowania. W skardze do sądu E. S. i M. S. wnieśli o uznanie za strony postępowania i o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, ewentualnie o uchylenie powyższych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, argumentując, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie nie uznało ich za strony i odmówiło wszczęcia postępowania. Skarżący podtrzymali swoją argumentację zawartą zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] listopada 2016 r. jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2016 r. Argumentując swoje stanowisko skarżący wskazują przede wszystkim, że na skutek decyzji Wójta naruszone zostało prawo swobodnej dostępności do drogi gminnej dla wszystkich mieszkańców chcących korzystać z mienia publicznego, a w takiej sytuacji skutkuje to również naruszeniem granic działki nr [...], będących ich własnością. Skarżący nawiązali też do projektowanego zjazdu dla firmy wiatrakowej w sposób naruszający ich prawo własności, w oparciu o wadliwie przeprowadzone rozgraniczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, dlatego podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., którą orzeczono o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność Z. S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w miejscowości K. w gminie C. z gruntami nieruchomości sąsiednich, graniczących z tą nieruchomością, oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (droga) oraz jako działka nr [...] (droga), położonymi miejscowości K. w gminie C., stanowiącymi własność Gminy C. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, niż zawartej w art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie to składa się – co do zasady – z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z takiego wniosku postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zatem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 980/14, dostępny - j.w.). Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2882/14, Lex nr 2142294), a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własny, organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją, o której stwierdzenie nieważności się ubiegają. Jednakże stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestionowana przez skarżących decyzja Wójta została wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Ani cytowany przepis, ani żaden inny przepis Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określa, kto jest stroną postępowania w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości. W tej sytuacji dla oceny zdolności podmiotu do wniesienia o stwierdzenie nieważności aktu niezbędnym jest odniesienie się do treści art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego – zwykle administracyjnego, choć dopuszcza się także normy zaliczane do innych gałęzi prawa, zwłaszcza prawa cywilnego – w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że zasadniczo gdy granice gruntów stały się sporne, ustalenie granic sąsiednich nieruchomości leży w interesie wszystkich ich właścicieli (por. wyrok WSA w Lublinie z 14 stycznia 2010r., III SA/Lu 469/09 oraz WSA w Poznaniu z 10 maja 2012, IV SA/Po 1273/11). Stroną postępowania rozgraniczeniowego nie jest natomiast podmiot będący właścicielem nieruchomości przyległej do nieruchomości, co do której zaistniał spór o przebieg granicy (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2007r., III SA/Kr 402/06). Interes prawny w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości winien być w sposób obiektywny oparty na regulacji prawa materialnego. Ustalenie linii granicznej wiąże się z określeniem zakresu prawa własności na gruncie. Innymi słowy interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości wyraża się w legitymowaniu się uprawnieniami rzeczowymi do nieruchomości podlegających rozgraniczeniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2012 r. IV SA/Po 1113/11). Celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają , w miarę potrzeby wszystkie, albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest ustalenie, jaki jest zakres prawa własności właścicieli sąsiadujących nieruchomości; inaczej mówiąc – do jakiej granicy na gruncie sięga ich prawo własności (zob. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1999, s. 80 i tam powołane orzeczenia SN). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie nieruchomości przysługuje zatem wyłącznie właścicielom albo użytkownikom wieczystym nieruchomości będących przedmiotem rozgraniczenia, z pominięciem innych podmiotów mających z tymi nieruchomościami związki prawne lub faktyczne (tak wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2011r. IV SA./Wa 280/11). Decyzją Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. dokonano rozgraniczenia nieruchomości obejmujących działki nr [...] (księga wieczysta nr [...]; obecnie w tej księdze wieczystej zapisana jest działka nr [...], zaś działka nr [...] jest zapisana w księdze wieczystej nr [...], która to nieruchomość należy do M. L. i B. L.. Działki nr [...] stanowią drogi będące własnością Gminy C.. Rozgraniczenie nieruchomości dotyczyło zatem działki zapisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w m. K. , stanowiącej własność Z. S. z gruntami nieruchomości sąsiednich, graniczących z tą nieruchomości, a oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr [...] - droga, stanowiąca własność Gminy C. oraz 156 droga, stanowiąca własność Gminy C.. Żadna z powyższych nieruchomości nie jest własnością skarżących. We wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący wskazali, że ich interes prawny wynika z faktu, że decyzja w sprawie rozgraniczenia spowodowała naruszenie granic stałych w ewidencji gruntów, co narusza ich prawo własności jako, że są współwłaścicielami, na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w miejscowości K. w gminie C.. Jednak jak trafnie wskazały na to oba składy orzekające SKO, nieruchomość wnioskodawców w ogóle nie graniczy z nieruchomością obejmującą działkę nr [...] tj. w stanie, jaki istniał w dacie wydawania kwestionowanej decyzji oraz nie graniczy ona również z powstałymi następnie działkami nr 139/5 i nr [...]. Nieruchomość skarżących co prawda graniczy z działkami nr 131 i nr [...], co jednak – jak wyżej wskazano - nie wystarcza dla przyjęcia interesu prawnego wnioskodawców. Ustalony w ten sposób stan faktyczny i prawny jednoznacznie prowadzi do konkluzji, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji o rozgraniczeniu gruntów należących do osób trzecich. Podnoszona przez skarżących argumentacja, iż rozgraniczenie spowodowało zmniejszenie szerokości wykorzystywanej przez nich drogi (drogami są działki nr 131 i nr [...]) mogłaby wskazywać na istniejący co najwyżej interes faktyczny - a nie prawny - wszystkich użytkowników działek przylegających do tych dróg, w tym skarżących. Brak możliwości oparcia swojego żądania na konkretnej normie przepisu prawa materialnego powoduje, że skarżący nie posiadają legitymacji do uzyskania statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Zatem wniesione przez wnioskodawców żądanie nie pochodzi od strony postępowania. W sytuacji gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji występuje podmiot nie posiadający interesu prawnego, to oczywistym jest, iż nie może nastąpić merytoryczna ocena prawidłowości kwestionowanej decyzji. Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.