I OSK 2388/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 368/17 w sprawie ze skargi K. P. i M. P. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 15 lutego 2017 r. w przedmiocie otworzenia świetlicy wiejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 lutego 2018 r., II SA/Ke 368/17 oddalił skargę K. P. i M. P. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy C. z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie otworzenia świetlicy wiejskiej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarga niniejsza wniesiona została w oparciu o art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 01.142.1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 101a ust. 1 ustawy, art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarżący spełnili wymogi formalne skargi, tj. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa (pismem z 12 kwietnia 2017 r.) i wnieśli skargę z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), zaś w uzasadnieniu wskazali na okoliczności, z powodu których doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Skarżący zakwestionowali czynność faktyczną polegającą na otwarciu świetlicy wiejskiej w Z. przez Burmistrza Miasta i Gminy w C. Niekwestionowaną przez strony okolicznością bowiem było to, że w sprawie otwarcia świetlicy wiejskiej w Z. nie wydano aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 oraz pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Należy jednak wskazać, że kontroli sądowoadministracyjnej mogą zostać poddane także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Niemniej jednak o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2017, s. 66 - 68). Zgodnie z art. 7 ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (pkt 9). Ponadto w myśl art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862 ze zm.), jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Podmioty tworzące instytucje kultury, o których mowa w art. 8 i 9, zwane są dalej organizatorami (art. 10 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej). Organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12 ustawy o działalności kulturalnej). Organizator powołuje i odwołuje dyrektora instytucji kultury (tryb przewidziany w art. 15 ustawy o działalności kulturalnej). Organizator może dokonać połączenia instytucji kultury, w tym instytucji kultury prowadzących działalność w różnych formach, lub podziału instytucji kultury (art. 18 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej). W szczególnie uzasadnionych przypadkach organizator może zlikwidować instytucję kultury (art. 22 ust. 1 tej ustawy). Formą organizacyjną działalności kulturalnej mogą być także świetlice, w tym świetlice wiejskie, jeżeli podmiot samorządowy dokona takiego wyboru formy upowszechnienia kultury (zob. art. 2 ustawy o działalności kulturalnej, wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 378/11). Powołane wyżej regulacje, ale także pozostałe przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazują więc, że otwarcie świetlicy wiejskiej przez samorządową instytucję kultury stanowi szczególną formę działalności jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, skoro jednostka samorządu terytorialnego jest organizatorem instytucji kultury, a jej organy posiadają pewien zakres kompetencji władczych w tym zakresie. Stąd otwarcie takiej świetlicy może być efektem podjęcia aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a sąd administracyjny jest władny dokonywać kontroli legalności wskazanej działalności organów administracji publicznej. Jednakże, wbrew twierdzeniom skarżących, w okolicznościach niniejszej sprawy otwarcie świetlicy wiejskiej w Z. w budynku zlikwidowanej filii szkoły podstawowej nie nastąpiło na skutek czynności faktycznej dokonanej przez Burmistrza Miasta i Gminy C., ani też żadnego innego aktu wydanego przez ten organ lub czynności prawnej przez niego podjętej. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, świetlica wiejska w Z. prowadzona jest przez C. Centrum Kultury, które jest samorządową instytucją kultury utworzoną przez Gminę C. i działającą w oparciu o Statut nadany uchwałą Rady Miejskiej w C. z 23 listopada 2012 r. nr [...] w sprawie nadania statutu C. Centrum Kultury. Zgodnie z tym Statutem podstawowym celem Centrum jest organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej oraz opiekuńczo-wychowawczej (§ 6 Statutu), przy czym dla wykonania zadań określonych w statucie Centrum w szczególności organizuje i prowadzi świetlice (§ 8 i § 9 ust. 1 Statutu). C. Centrum Kultury otworzyło świetlicę wiejską w Z. na mocy porozumienia w sprawie użyczenia lokali z wyposażeniem zawartego [...] lutego 2017 r. w C. ze Szkołą Podstawową im. Ż. w C., uzyskując prawo bezpłatnego używania lokali położonych w budynku Szkoły Podstawowej im. Ż. Filia w Z. wraz z wyposażeniem opisanym w załączniku nr 1 do porozumienia. Szkoła Podstawowa w C. (zlikwidowana dopiero uchwałą z [...] lutego 2017 r. Rady Miejskiej w C.) była władna zawrzeć takowe porozumienie jako trwały zarządca nieruchomości i znajdującego się na tej nieruchomości budynku na mocy decyzji nr [...] Zarządu Miasta i Gminy C. Stosownie bowiem do art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2260 ze zm.), jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd. Zatem w sytuacji, gdy umowa wymieniona w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierana jest na okres do 3 lat przez jednostkę organizacyjną, której nieruchomość została oddana w trwały zarząd – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – nie jest wymagana zgoda organu założycielskiego tej jednostki jak również organu ją nadzorującego, a jedynie wymagane jest zawiadomienie tych organów. W tej sprawie zatem organy Miasta i Gminy C., w tym Burmistrz nie był obowiązany do wydania żadnego aktu ani podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu otwarcia świetlicy wiejskiej w Z. Reasumując, od dnia [...] lutego 2017 r. przedmiotowa świetlica wiejska, której legalność otwarcia kwestionują skarżący, funkcjonuje bez podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy C. jakichkolwiek władczych aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dodatkowo, Sąd, mając na uwadze treść art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy, poddał analizie istnienie interesu prawnego K. P. i M. P. w kontekście całokształtu okoliczności sprawy i dowodów znajdujących się w aktach sprawy, albowiem warunkiem skuteczności skargi wniesionej w oparciu o te przepisy musi być naruszenie przez zaskarżoną czynność organu interesu prawnego skarżących. Interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, to interes chroniony przepisami prawa. Naruszenie tego interesu oznacza zatem taką sytuację, w której dany podmiot na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, nie może realizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony. W orzecznictwie przyjmuje się także, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą (w tym przypadku skarżoną czynnością), polegający na tym, że uchwała (czynność) narusza jego interes prawny lub uprawnienia jako indywidualnego podmiotu (por. wyrok WSA w Kielcach z 22 kwietnia 2009r., II SA/Ke 52/09, wyrok WSA w Łodzi z 25 stycznia 2008 r., I SA/Łd 1041/07, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2008r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009/11/44, wyroki NSA: z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05 i z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05). Naruszenie interesu prawnego musi być powiązane ze wskazaniem, jakie przepisy zostały naruszone. Skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby ich uprawnienie, które skarżona czynność otwarcia świetlicy miałaby naruszyć. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywny interes prawny, przesądzają bowiem konkretne przepisy prawa, które mogą być zamieszczone także w ustawach ustrojowych i procesowych. Skarżący w skardze i na rozprawie – na uzasadnienie naruszenia ich interesu prawnego – wskazywali na uciążliwości takie, jak: hałas, niezamykanie terenu szkoły po zakończeniu zajęć, konieczność częstszego opróżniania zbiornika na ścieki, obawa o wykorzystywanie budynku świetlicy na cele inne niż związane z kulturą, skonfliktowanie z lokalną społecznością. Jednak, te okoliczności mogą wskazywać na obecność (lub obawę o zaistnienie w przyszłości) imisji ze strony sąsiednich nieruchomości gminnych względem nieruchomości skarżących, ewentualnie na powstanie innych roszczeń, np. o charakterze majątkowym z racji podwyższonych niż uprzednio umówione z Gminą wydatków finansowych strony na oczyszczanie zbiornika na ścieki. Niemniej jednak takie spory rozstrzygane są w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie zaś sądem administracyjnym. Z tych przyczyn Sąd nie dopatrzył się naruszenia po stronie skarżących ich interesu prawnego w związku z otwarciem świetlicy wiejskiej w budynku po zlikwidowanej szkole podstawowej w Z. Również z oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. wynika, że interes skarżących to interes faktyczny upatrywany w tym, że mieszkają w sąsiedztwie budynku, w którym prowadzona jest świetlica wiejska w Z., a jej funkcjonowanie jest dla skarżących uciążliwe. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli K. P. i M. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, a także zasądzenie wynagrodzenia za reprezentowanie skarżących z urzędu według norm przepisanych, albowiem wynagrodzenie to nie zostało uiszczone w żadnej części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że utworzenie świetlicy wiejskiej nie wymaga podjęcia przez Radę Miejską uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jednak w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że u podstaw oddalenia skargi przez Sąd I instancji legła ocena prawna w dwóch kwestiach. Po pierwsze, Sąd uznał, że skarżący nie mieli interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że takowy nie został naruszony czynnością otworzenia świetlicy wiejskiej. W konsekwencji nie mieli oni legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. To zaś oznacza, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez podmiot nieuprawniony i z tego powodu podlegała oddaleniu, ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte tylko na żądanie uprawnionego podmiotu. Ponadto, Sąd wskazał, że skarga jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu, ponieważ organy Miasta i Gminy C. nie podjęły w niniejszej sprawie jakichkolwiek władczych aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tu jednak, z całą mocą należy podkreślić, że Sąd nie był uprawniony do formułowania oceny prawnej w tej kwestii, skoro uznał, że skarga została wniesiona przez podmiot niemający legitymacji skargowej, ponieważ w tym stanie faktycznym i prawnym formułowanie takiej oceny należy odczytać jako działanie z urzędu, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązującej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady skargowości. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że utworzenie świetlicy wiejskiej nie wymaga podjęcia przez Radę Miejską uchwały należało uznać za chybiony, ponieważ zarzucane Sądowi uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro K. P. i M. P. nie mieli legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Natomiast ocena prawna Sądu I instancji w tej kwestii nie została w skardze kasacyjnej zakwestionowana, co mając na względzie postanowienia zawarte w art. 183 § 1 p.p.s.a. powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest w tym zakresie podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.