II SA/Kr 477/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] w decyzji nr [...] z dnia 30 września 2016 r. (znak: [...]), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie cyt. "nielegalnej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] obr. [...] wybudowanej z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane, bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez zbadania zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub bez decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 105 k.p.a. Na skutek odwołania wniesionego przez [...] Stowarzyszenie [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji z dnia 24 lutego 2017r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104, w związku z art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. j. Dz.U. 2016 póz. 290 z późn. zm.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie dotyczy zasadności umorzenia przez PINB - Powiat [...] w [...] postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie nielegalnej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] obr. [...]. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1194/12). Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W związku z powyższym [...] WINB stwierdził, że w tej sprawie konieczne jest zbadanie czy posiadała ona charakter sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania oraz czy nie utraciła go w toku postępowania. Wskazano, że postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji w związku z wnioskiem [...] Stowarzyszenia [...]. W jego toku organ I instancji ustalił, że w dniu 10 grudnia 2010 r. inwestor: "P." Sp. z o.o. dokonał w PINB w [...] - Powiat [...] zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego pn. "budowa stacji telefonii komórkowej nr [...] w zakresie linii wewnętrznej zasilającej oraz kontenera teletechnicznego w [...] na nieruchomości przy ul. [...] nr ewidencji gruntów [...], [...] obr. [...]", który zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 23 listopada 2009 r. (znak: [...]). Ponadto zostało ustalone, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych tj. zespołu anten nadawczo - odbiorczych wraz ze wspornikami antenowymi oraz konstrukcją wsporczą dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na dachu budynku położonego [...] przy ul. [...] na działce nr [...] i [...] obręb [...] ", od którego nie został wniesiony sprzeciw. W toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji zostały przeprowadzone w dniu [...] lipca 2013 r. czynności kontrolne nieruchomości przy ul. [...] w [...], podczas których stwierdzono między innymi, że ww. nieruchomość zabudowana jest budynkiem hotelu "[...]", na dachu którego zlokalizowany jest maszt z zamontowanymi przekaźnikami telefonii komórkowej. Nadto do akt sprawy dołączono sprawozdanie Nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku w otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej, z którego wynika, że w otoczeniu źródeł z pól elektromagnetycznych stanowiących przedmiot pomiarów nie stwierdzono miejsc występowania, przekraczających dopuszczalne, poziomów pól elektromagnetycznych, zaś przebywanie ludzi w miejscach dostępnych dla ludzi wokół przedmiotowej stacji bazowej jest dozwolone bez ograniczeń; a także kwalifikację przedsięwzięcia wraz z analizą środowiskową budowy ww. stacji bazowej, z której wynika, że w miejscach przebywania i zamieszkania ludzi nie wystąpi stwarzające zagrożenie dla ludzi promieniowanie niejonizujące w postaci pól elektromagnetycznych (k. 55 akta PINB). Na podstawie powyższych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę oraz na podstawie skutecznego zgłoszenia, a co za tym idzie brak jest podstaw do prowadzenia wobec niej postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną. Ponadto [...]WINB w [...] wskazał, że w art. 33 ust. 1 u.p.b. jest mowa o zamierzeniu budowlanym, czyli o zamiarze inwestora. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, zasadnym jest akcentowanie woli inwestora, która wyrażona zostaje we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. To w jej świetle należy oceniać, czy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1651/09). Zdaniem [...]WINB, dopuszczalne jest etapowanie inwestycji i wydanie pozwolenia na budowę odnośnie części obiektów o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/GL 73/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 3717/02). Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji wskazał, że przedmiotowa stacja bazowa została zrealizowana zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie postępowanie wszczęte w sprawie "nielegalnej stacji bazowej telefonii komórkowej" wybudowanej z naruszeniem art. 33 ustawy prawo budowlane, bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez zbadania zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub bez decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego" stało się bezprzedmiotowe. Podniesiono, że jednym z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej jest zaistnienie stanu faktycznego odpowiadającego generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną. Jeśli brak jest któregokolwiek z elementów, które powinna posiadać sprawa administracyjna, organ nie może wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt: VII SA/Wa 624/08). Zdaniem organu II instancji taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro przedmiotowa stacja bazowa została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę i skutecznego zgłoszenia, tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie jej legalności. W sprawie uwag zawartych w zażaleniu, [...]WINB wskazał, że przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia w części stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżącego. Odnośnie natomiast zarzutów w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, kwestii sumowania się mocy anten na tym samym azymucie oraz zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, organ odwoławczy podniósł, że powyższe kwestie wykraczają poza zakres niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest legalność przedmiotowej stacji bazowej. [...] Stowarzyszenie [...] w skardze z dnia 25 lutego 2017r. zarzuciło ww. decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z 1. art. 271 § 1 kodeksu karnego poprzez poświadczenie nieprawdy w decyzji jakoby inwestycja była zgodna z dokonanym zgłoszeniem w sytuacji, w której obiekt został rozbudowany i to wielokrotnie; 2. art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż nie został on naruszony pomimo, że organ doskonale wie, iż inwestor dokonał próby obejścia przepisów prawa rozdzielając w sposób nieuprawniony inwestycję na części, co potwierdził NSA II OSK 2046/14 w wyroku z dnia 27.04.2016 r. wydanym dla niniejszej inwestycji, gdzie podkreślono, że w niniejszej sprawie przedmiotem jest całość techniczno-użytkowa stacji bazowej stanowiąca jeden obiekt budowlany; 3. art. 81 ust 1 pkt 1 lit a ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności inwestycji, zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska; 4. art. 7, 8, 9, 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady uczciwości procedowania w demokratycznym państwie polskim poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji; 5. art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez nie podanie jednostki redakcyjnej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397) oraz jej uzasadnienia a oparcie się tylko na prywatnym stanowisku inwestora; 6. art 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez nie dokonanie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu; 7. art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane w odniesieniu do art. 64 ust 3 Konstytucji w powiązaniu z art. 140, 143, 144 kodeksu cywilnego poprzez nie ustalenie zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem kumulacji po elektromagnetycznego oraz zjawiska odbić, co nie pozwala na uznanie, że inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich; 8. art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż zwiększenie mocy istniejącego obiektu budowlanego nie stanowi jego rozbudowy; 9. art. 48 w związku z art. 3 pkt 6 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż mają one zastosowania z uwagi, iż samo pozwolenie na budowę oraz zgłoszenie nie było wydane dla konkretnych parametrów technicznych anten; 10. art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 kpa w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez: sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na: - brak podania mocy EIRP anten objętych analizą, - brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny; - nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy; - brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi; - brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu; - brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora; - brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9.11.2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397) i jej merytorycznego uzasadnienia; - pominięcie § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia, o którym mowa powyżej, pomimo że konieczność jego stosowania potwierdza NSA oraz przepis wskazany powyżej; - brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Podstawą prawną umorzenia przez organ nadzoru budowlanego był art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji biorąc pod uwagę zarówno powyższe rozważania, jak i realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jak już bowiem wyjaśniono ów przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Bezprzedmiotowość postępowania może także wynikać z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych tj. braku podmiotu lub przedmiotu postępowania – co także nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały badania legalności poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego przedmiotowej, wyżej opisanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Organy uznały bowiem, że skoro stacja ta została zrealizowana na podstawie: - pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 listopada 2009r., nr [...] w przedmiocie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] w zakresie wewnętrznej linii zasilającej oraz kontenera teletechnicznego; - zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych, tj. zespołu anten nadawczo - odbiorczych wraz ze wspornikami antenowymi oraz konstrukcją wsporcza dla potrzeb projektowanej stacji bazowej, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie jej legalności. Powyższe stanowisko organów administracyjnych jest błędne. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane, którego naruszenie słusznie wskazuje strona skarżąca, "stacja bazowa telefonii cyfrowej stanowi jedno całe zamierzenie budowlane, jest budowlą, która zgodnie z art. 3 pkt 1b Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Nie można więc postępowania mającego na celu wyjaśnienie legalności budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej dzielić na kawałki, gdyż jest to proceder, a nie procedura, niezgodny z prawem, zmierzający do obejścia prawa a w konsekwencji prowadzący do umorzenia poszczególnych postępowań cząstkowych, sztucznie wyodrębnionych. Tak prowadzone odrębne postępowania administracyjne, nie są w stanie wyjaśnić tego, co powinno być istotą sprawy i co wymaga zastosowania odpowiedniej kwalifikacji prawnej." (vide wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2017r., II OSK 1014/15). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zastosował nieuzasadnioną, zgodną z interesem inwestora, wykładnie tego przepisu, odbiegającą od aktualnie prezentowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o podobnym stanie faktycznym do rozpoznawanej. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było ocenić, czy ww. inwestycja (tj. stacja bazowa) jest zgodna z przepisami prawa, a zatem odnosząc się do zarzutów skargi, udzielić odpowiedzi na pytanie dotyczące kwalifikacji prawnej spornego przedsięwzięcia, czyli przesądzenia czy roboty polegające na "instalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych, tj. zespołu anten nadawczo - odbiorczych wraz ze wspornikami antenowymi oraz konstrukcją wsporczą dla potrzeb projektowanej stacji bazowej", wymagały jak to jednomyślnie przyjęły organy, tylko zgłoszenia. Stan prawny jaki obowiązywał w dacie wykonania inwestycji nie jest sporny. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej również w dacie realizowania inwestycji, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Natomiast w myśl art. 30 ust 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Przy tym przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Przekonującą analizę stanu prawnego, adekwatnego do stanu występującego w niniejszej sprawie, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1429/14. W wyroku tym, oceniając inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku (montaż anten wraz z infrastrukturą techniczną na projektowanej, stalowej konstrukcji wsporczej oraz wykonanie trzpieni i odciągów) Sąd wskazał m.in., że wykonanie takich robót budowlanych wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przedstawiając stan prawny Sąd ten zauważył, że "stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami, urządzeniami. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi jednak katalogu zamkniętego, a ma charakter jedynie przykładowy. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotowa inwestycja zrealizowana przede wszystkim w oparciu o załączony do pierwszego zgłoszenia dokument nazwany projektem budowlanym, obejmujący nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazywała ona zatem na konieczność zakwalifikowania spornej inwestycji właśnie jako budowli, a nie jako urządzenia. Dodatkowo samo wymienienie antenowych wież, masztów i konstrukcji wsporczych w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864) w wersji obowiązującej w dacie dokonania zgłoszenia, definiującego telekomunikacyjne obiekty budowlane wskazywało na konieczność zakwalifikowania projektowanego masztu wraz drogą kablową i niezbędnym zasilaniem jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową". Następnie Sąd ten zwrócił uwagę, że "art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, w dacie dokonania zgłoszenia (...) zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Dalej art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. ustawy wymagał, aby te z nich, których wysokość przekracza 3 metry realizowane były w oparciu o zgłoszenie. Roboty te polegały jednak na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego. Przez "urządzenie budowlane" należy natomiast rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest zatem jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym stanowią natomiast odrębne obiekty budowlane. Stąd też o urządzeniu (podobnie o instalacji czy montażu) można mówić, gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli, z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane." Powyższe stanowisko podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zdaniem Sądu, budowa tego rodzaju przedsięwzięcia jakie zostało zrealizowane przez inwestora jest budową obiektu budowlanego, którym według art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, w wersji obowiązującej w dacie realizowania inwestycji, jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące maszty antenowe. Dodatkowo zaakcentować należy, iż w rozpoznawanej sprawie, przedmiotowa inwestycja obejmowała nie tylko instalowanie urządzeń technicznych, ale również realizację całej konstrukcji stalowej na dachu budynku wraz z oprzyrządowaniem. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie na dachu budynku konstrukcji wsporczej wraz z antenami, trasami kablowymi i całym oprzyrządowaniem pozwalającym na funkcjonowanie stacji bazowej wykraczała poza pojęcie "urządzenia", lecz stanowiła obiekt budowlany w znaczeniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie mógł wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1013/11 oraz z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II OSK 956/13, dostępne w CBOSA). Jak trafnie bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II OSK 1013/11 stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Na aprobatę Sądu zasługuje wyraźnie zarysowane stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z realizacją masztów stabilizowanych linami, montażem anten wykracza poza pojęcie "instalacji na obiektach urządzeń budowlanych" i niezależnie od tego czy jest wykonana na budynku lub jako wolnostojące urządzenie, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stacja bazowa nie jest elementem wyposażenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, nie jest urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie. Stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany składający się z urządzenia przekaźnikowego, wieży antenowej i anten sektorowych i na jego wykonanie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07, publik. w CBOSA). Skoro zatem zrealizowana budowla stanowi całość techniczno-użytkową, to wymagała pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowi obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja obejmuje jeden obiekt, więc tego rodzaju wyjątek nie ma zastosowania. W konsekwencji powyższego stwierdzić przyjdzie, że wykonanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, ponieważ w rozpoznawanej sprawie budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego jest stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość, a nie tylko jej poszczególne elementy. Przy czym, po nowelizacji art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, jest przez NSA wyrażany pogląd, że nowelizacja doprecyzowała jedynie rodzaj urządzeń jakie można zainstalować na budynku, a nie został zmieniony zakres pojęcia "urządzenie". Skoro zatem inwestor w rozpoznawanej sprawie nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, w zakresie pewnego etapu budowlanego dot. "instalowania urządzeń telekomunikacyjnych, tj. zespołu anten nadawczo–odbiorczych wraz ze wspornikami antenowymi oraz konstrukcją wsporczą dla potrzeb projektowanej stacji bazowej" obowiązkiem organów orzekających w sprawie było w takiej sytuacji rozważenia zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W myśl ust. 1 i 2 tego przepisu właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (ust. 2 pkt 1 lit. a), oraz gdy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nie ulega zatem wątpliwości, że gdyby było prowadzone postępowanie w sprawie legalności budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej – jako całości, należałoby w pierwszej kolejności sprawdzić, czy ta inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym lub decyzji o warunkach zabudowy. Wreszcie o ile nie podlega kontroli organów administracyjnych oraz sądu administracyjnego zarzut naruszenia art. 271 § 1 kodeksu karnego poprzez poświadczenie nieprawdy (należy to innych organów państwa), to istotna jest ta część zarzutu, która wskazuje, iż w sytuacji, w której obiekt był rozbudowany i to wielokrotnie, to należy zbadać czy inwestycja ta jest zgodna z otrzymanym pozwoleniem na budowę i dokonanym zgłoszeniem. W tym kontekście (zgodności z pozwoleniem na budowę, dokonanym zgłoszeniem oraz obowiązującymi przepisami) istotne może być także ustalenie mocy zainstalowanych anten nadawczo-odbiorczych i występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych. Naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, jest ewidentne, gdyż przedmiotem postępowania administracyjnego powinna być stacja bazowa telefonii cyfrowej jako całość, a nie, jak przyjął to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jej sztucznie i bezprawnie wyodrębnione dwa etapy. Wyszło więc na to, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, potrzebowały aż czterech lat aby wyjaśnić legalność ww. inwestycji żeby następnie umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie. Tak prowadzone postępowanie bez wątpienia narusza standardy i zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, a w szczególności podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.