II SA/Wa 2131/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Iwona Dąbrowska, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odprawy z tytułu zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję personalną oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2016 r. R. G. z dniem [...] sierpnia 2016 r. został zwolniony ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1310). W związku z tym zwolnieniem, Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] września 2016 r. przyznał funkcjonariuszowi odprawę w wysokości 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymywanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] sierpnia 2012 r. ze służby w Policji – tj. o kwotę 29 285,94 zł. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. R. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy, po rozpatrzeniu którego, Szef CBA na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa., decyzją personalną z dnia [...] października 2016 r., utrzymał w mocy swoją decyzję poprzedzającą. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ przywołał i omówił treść art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Wskazał, iż na dzień zwolnienia ze służby funkcjonariusz posiadał staż służby w CBA wynoszący: 4 lata i 16 dni (przyjęcie do służby w CBA w dniu [...] sierpnia 2012 r., w dniu [...] sierpnia 2015 r. mianowanie funkcjonariuszem w służbie stałej, z dniem [...] sierpnia 2016 r. zwolnienie ze służby), co uprawniało go do uzyskania odprawy wysokości - 600% uposażenia. Organ ustalił także, że R. G. w okresie od dnia [...] lipca 1993 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. był funkcjonariuszem Policji i w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacono mu odprawę w wysokości 29.285,94 zł. Z tego względu, kwotę odprawy należnej stronie z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej w 2014 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Organ argumentował, iż z wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 ustawy o CBA wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Zatem w sytuacji gdy już raz wypłacono odprawę w związku ze zwolnieniem z formacji zmilitaryzowanej, to w przypadku ponownego podjęcia służby i kolejnego zwolnienia, należy wypłacić wyłącznie świadczenie wyrównawcze. Dlatego funkcjonariusze CBA, wcześniej korzystający z tego typu odprawy mają jedynie uprawnienie do odpowiedniego wyrównania otrzymanej wcześniej odprawy. Nie ma tu też znaczenia, czy i jakie różnice występują w pragmatykach regulujących ustalenie prawa do odprawy w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w Policji, czy w innych służbach mundurowych. Istotnym natomiast jest to, czy w tych formacjach przewidziano odprawę, rozumianą szeroko, jako świadczenie pieniężne wypłacane funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby. Na poparcie powyższej argumentacji organ przywołał wyroki NSA z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 931/08, z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13 oraz z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 451/09, z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt I OSK 569/10 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1993 r. sygn. akt I PR 5/93 Z powyższych względów organ uznał, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. G. decyzji wydanej przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o, polegającą na błędnym przyjęciu, że przedmiotowy przepis stanowi podstawę do pomniejszenia przyznanej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 Kpa., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej; art. 6 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i poprzez zastosowanie analogii; art. 138 § 1 pkt 1. w zw. z art. 127 § 3 Kpa., poprzez utrzymanie w mocy decyzji personalnej z dnia [...] lutego 2016 r. w sytuacji, gdy nie było do tego przesłanek; art. 7 Kpa., poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na błędnym przyjęciu, iż zachodzą podstawy do pomniejszenia wysokości odprawy przyznanej w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. W konkluzji skargi, R. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2016 r. w całości, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o jej uchylenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2016 r. w części "pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2013 r., tj. o kwotę 29.285,94 zł brutto (słownie: dwadzieścia dziewięć tysięcy dwieście osiemdziesiąt pięć i 94/100 złotych)", a w razie nie uwzględnienia tego wniosku, uchylenie tej decyzji w wyżej wskazanej części. Na wypadek nie uwzględnienia powyższych żądań, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2016 r. w całości, a w razie nie uwzględnienia i tego wniosku, o uchylenie w całości tej decyzji oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej prawo skarżącego do odprawy w wysokości 600 % uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w CBA. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Przepis ten ustala, że wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Nieprzerwane pełnienie służby w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o CBA oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych. Takie stanowisko wynika z wykładni językowej i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i z art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych, a zatem należy przyjąć, że do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku należy wliczyć tylko okres służby w CBA. Powyższe odrębności, jak też odmienne uregulowanie nabycia prawa do odprawy z tytuły rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem CBA na podstawie określonej podstawy prawnej (art. 96 ust. 2 ustawy o CBA), nie czynią przedmiotowego świadczenia (przyznawanego funkcjonariuszom CBA) wyjątkowym, w tym znaczeniu, że traci ono walor świadczenia jednorazowego. Skład orzekają w niniejszej sprawie w pełni podziela dotychczasowy dorobek orzeczniczy, który ukształtował pogląd, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby – tak samo jak i emerytura – ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa. W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (porównaj wyroki NSA: z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 93/8; z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 451/09; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 66/09, z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt I OSK 569/10, z dnia z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 540/10; z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 870/10; z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1714/04: z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 757/09: z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1993 r. sygn. akt I PR 5/93). Nie powielając zatem trafnej argumentacji Szefa CBA, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę, należy potwierdzić, co do zasady, iż koncepcja dokonania potrącenia odprawy przysługującej w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem CBA stosunku służbowego o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej temu funkcjonariuszowi, w związku w wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji, jest zasadna na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł wadliwość w sformułowaniu sentencji decyzji z dnia [...] września 2016 r. rozstrzygającej o odprawie. Obowiązek lub uprawnienie powinny być wyrażone w decyzji precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (porównaj: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 889/16). Rozstrzygnięcie musi być formułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 12. Wydanie, str. 432). Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (patrz A. Wróbel, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95 "W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna" (patrz Cz. Martycz, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Dlatego zawarcie w decyzji z dnia [...] września 2016 r. sformułowania: "przyznaję odprawę w wysokości 600% uposażenia w ostatnim dniu pełnienia służby w CBA, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] sierpnia 2012 r. ze służby w Policji – tj. o kwotę 29.285,94 zł. brutto.", z pominięciem wyliczenia wysokości kwoty odprawy należnej z tytułu zwolnienia ze służby w CBA - czyni tę decyzję nieprawidłową. Wady tej nie usunęła decyzja ostateczna, co ją także czyni nieprawidłową. Oczywistym jest, iż zgodnie z przedstawionymi wyżej przepisami w celu dokonania obliczenia świadczenia organ zobowiązany jest dokonać potrącenia od kwoty odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby w CBA kwotę odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Wynik takiego potracenia, jeżeli będzie wartością dodatnią, będzie stanowił świadczenie wyrównawcze z tytułu rozliczenia odprawy. Zatem aby takiego potrącenia dokonać, należy obie odprawy określić kwotowo. Potracenia należności można dokonać jedynie w ramach określonych liczbowo środkach pieniężnych. Nie jest matematyczne możliwe odjęcie od wartości wyrażonej w "%" wartości wyrażonej w "zł.". Potracenia można dokonać jedynie gdy obie wartości zostaną przedstawione w tych samych mianach. Organ zarówno w sentencji decyzji z dnia [...] września 2016 r. jak i w jej uzasadnieniu oraz w decyzji z dnia [...] października 2016 r. nie dokonał kwotowego określenia wysokości odprawy należnej funkcjonariuszowi z tytułu zwolnienia ze służby w CBA, czyli w ogóle nie określił należnego z tego tytułu świadczenia w wysokości pieniężnej. Oznacza to, iż tak sformułowana sentencja decyzji jest niezrozumiała i trudna do wykonania, a oceniana przez pryzmat postępowania egzekucyjnego w administracji, byłaby niemożliwa do wykonania w trybie egzekucji należności pieniężnych. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ będzie obowiązany wziąć pod rozwagę powyższe wytyczne Sądu. Decyzja z dnia [...] września 2016 r. obarczona jest istotną wadą, naruszającą art. 107 § 1 Kpa. Ponieważ zaskarżona decyzja ( z [...] października 2016 r.) utrzymuje w mocy wadliwą prawnie decyzję poprzedzającą, to został również naruszony art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.