II OSK 1722/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 137/16 w sprawie ze skargi D. G. na bezczynność Gminy S. w przedmiocie ujęcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy złoża kruszywa naturalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi D. G. na bezczynność Gminy S. w przedmiocie ujęcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy złoża kruszywa naturalnego, odrzucił skargę. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 8 marca 2014 r. zawarł umowę dzierżawy działki nr [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...] Decyzją Starosty K. z dnia [...] czerwca 2014 r., na wniosek skarżącego, zatwierdzono dokumentację geologiczną złoża piasku ze żwirem na dzierżawionej nieruchomości. Pismem z dnia 17 września 2014 r. skarżący wniósł o dokonanie zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. poprzez ujawnienie w studium zatwierdzonego złoża na dzierżawionej nieruchomości. Rada Gminy S. w dniu [...] grudnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której dzierżawiony teren przeznaczony został na teren upraw rolnych. Pismem z dnia 13 lipca 2016 r. skarżący wezwał Radę Gminy S. do zaprzestania naruszenia interesu prawnego i faktycznego skarżącego, polegającego na nie ujęciu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. złoża kruszywa naturalnego – piasku ze żwirem. Na skutek skargi skarżącego na bezczynność Gminy S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. odrzucił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarżący jako dzierżawca działki położonej w gminie S. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność gminy w trybie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2016 r. o samorządzie gminnym (zwana dalej: u.s.g.). Interes skarżącego kwalifikowany jest wyłącznie jako interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. Nie znajduje on podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Wskazał, że wprawdzie ustalenia studium, czy planu mogą mieć pośredni wpływ na sytuację prawną dzierżawcy, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem umowy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że sądowa kontrola ustaleń planu mogłaby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia, skarżący podnosił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 101a ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżący nie posiada interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny skarżącego wynika z art. 22 Konstytucji w zw. z art. 2 oraz 46 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zwana dalej: u.d.g.), które to przepisy pozostają w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (zwana dalej: p.g.g.) w zw. z art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska (zwana dalej p.o.ś.) oraz art. 77 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwana dalej: u.i.ś.) Wskazywał, że przepisy p.g.g. nie wskazują, aby ubiegający się o koncesję musiał być właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie koncesji. Wymagają zaś, aby przedsiębiorca legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości. Natomiast nie ujęcie w planie zagospodarowania złóż kopalin uniemożliwia skarżącemu ubieganie się o koncesję Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. Gmina podniosła, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, bowiem nie jest on ani właścicielem, ani samoistnym posiadaczem jakiejkolwiek nieruchomości we wsi M. objętej uchwalonym w dniu [...] grudnia 2014 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący kasacyjnie nie ponosi w stosunku do właściciela nieruchomości żadnych świadczeń pieniężnych w związku z zawartą umową dzierżawy i nie uzyskał on koncesji na wydobywanie kopalin. Skarżący został poinformowany o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, która umożliwi ujawnienie w tym studium istnienia złoża piasku ze żwirem. Gmina nie ma żadnego wpływu na czas trwania formalnej procedury w tej sprawie, gdyż wymaga ona nie tylko wykonania i zatwierdzenia wielu czasochłonnych opracowań planistycznych, ale też uzgodnień z różnymi instytucjami i organami administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, tym samym zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów. Stosownie do treści art. 101 ust.1 u.s.g. zwana dalej: u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 101a ust.1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga wniesiona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. powinna wskazywać na naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, chronionego w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym i wskazywać normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101a ust. 1 u.s.g., bowiem skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie. Sąd I instancji trafnie wskazał na utrwalony pogląd sądów administracyjnych, zgodnie z którym w świetle art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 u.s.g. - interesu prawnego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do przedmiotowej nieruchomości (wyrok NSA z 01.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1308/10, wyrok NSA z 15.06.2012 r., wyrok NSA z 23.09.2016 r., sygn. akt II OSK 914/15, sygn. akt II OSK 739/12, wyrok NSA z 12.01.2017 r., sygn. akt II OSK 990/15). Legitymację do wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogą mieć co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości na terenie gminy, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, gdyż jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej zawartej między stronami umowy. Zatem skarżący jako dzierżawca nieruchomości nie może decydować o sposobie zagospodarowania nieruchomości, a tym samym nie może skutecznie kwestionować funkcji, jaka zostanie określona dla danego terenu w studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie reguluje bowiem w żadnym zakresie praw skarżącego wynikających z zawartej umowy dzierżawy nieruchomości. Uprawnienia skarżącego jako dzierżawcy kształtuje przede wszystkim właściciel i to z woli wydzierżawiającego następuje zawarcie umowy dzierżawy i określenie warunków jej wykonywania przez dzierżawcę więc to właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego w tej sprawie kwestionując naruszenie jego prawa własności. Ponadto nie można wykluczyć, że interesy właściciela i dzierżawcy gruntu jeżeli chodzi o zagospodarowanie danego terenie nie będą zbieżne. Za źródło interesu prawnego skarżącego kasacyjnie nie mógł być uznany również art. 22 Konstytucji w zw. z art. 2 oraz 46 u.s.g. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz art. 95 u.g.g. w zw. z art. 125 u.p.o.ś. oraz art. 77 u.u.i.p. Zawarta regulacja w art. 22 Konstytucji odnosi się do wolności działalności gospodarczej, zaś ograniczenia w zakresie jej prowadzenia wynikające z innych przepisów wskazują, że każdy podmiot prowadzący działalność na podstawie uzyskanej koncesji wynikającej z odrębnych przepisów prawa, musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami i ponosić ich wszelkie konsekwencje, zarówno prawne jak i faktyczne. Wskazane przepisy nie są przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Ewentualne naruszenie interesu skarżącego związanego z prowadzeniem przez niego planowanej działalności gospodarczej na dzierżawionej działce ma wyłącznie charakter faktyczny. Zatem art. 22 Konstytucji w zw. z przepisami szczególnymi dotyczącymi uzyskania wymaganych koncesji nie stanowi uzasadnionej podstawy do wywodzenia legitymacji skargowej z art. 101a ust. 1 u.s.g. Skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes w szczególności z art.125 Prawa ochrony środowiska i art. 95 Prawa geologicznego i górniczego. Przepis art.125 Prawa ochrony środowiska stanowi, iż złoża kopalin podlegają ochronie. Z przepisu tego nie można wywodzić indywidualnego interesu prawnego jednostki, gdyż jest to przepis o charakterze ogólnym nakazującym prowadzenie racjonalnej gospodarki złoża kopalin. Natomiast z art.95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wynika obowiązek Gminy ujawnienia w Studium udokumentowania złóż kopalin w określonym terminie. Również z tego przepisu skarżący kasacyjnie nie może wywodzić interesu prawnego w żądaniu wszczęcia procedury zmiany Studium przez gminę, gdyż nie przysługuje mu prawo własności do nieruchomości, na których te kopaliny się znajdują. Skarżący może ewentualnie zwrócić się do Wojewody o zastosowanie procedury przewidzianej w art. 96 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego ( co też uczynił pismem z dnia 7 września 2016 r.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).