II OZ 1604/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2610/17 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Świecku z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], orzekającą o zobowiązaniu A. A. oraz jej małoletnich dzieci R. A. i A. A. do powrotu oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od dnia wydania decyzji. A. A. wniosła skargę na powyższą decyzję. W treści skargi zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki w postaci konieczności opuszczenia przez nią terytorium Polski przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2610/17 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu za uwzględnieniem wniosku przemawiały realność spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wynikających z zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wskazane przez skarżącą. Wskazał, że udzielenie ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji nakazującej cudzoziemcowi opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury oraz ma na celu urzeczywistnienie prawa strony do sądu. Wyjazd skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd pozbawiłby ją możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu. Wskazał, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi udzielona skarżącej ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna, ponieważ nie zostanie jej udzielona ochrona międzynarodowa zgodnie z Konwencją Genewską dotyczącą statusu uchodźców sporządzoną w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 ze zm.) oraz Protokołem Nowojorskim dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 517). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pomimo braku wykazania przez Sąd konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz braku wykazania przez skarżącą realizacji przesłanek wstrzymania wykonania zawartych w ww. regulacji; 2. art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia o argumentację odwołującą się do przepisów Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 ze zm.) oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźców, sporządzonego w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 517), które to przepisy w sprawie stanowiącej przedmiot kontroli sądu nie miały w ogóle zastosowania. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zatem wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Co do zasady wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Niewątpliwie decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, która nakłada na stronę obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w określonym terminie i podlega przymusowemu wykonaniu w myśl art. 329 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), spełnia powyższe warunki. Możliwe jest zatem wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o ile strona wykaże, że wykonanie tej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak trafnie podniósł organ w zażaleniu, uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca bardzo ogólnie wskazała na niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków "w postaci konieczności opuszczenia Polski przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd i oceną, czy decyzja o zobowiązaniu do powrotu nie powinna zostać uchylona". Należy zauważyć, że chociaż w art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie strony skarżącej, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje, jest wystarczające do tego, aby wniosek został uwzględniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt zobowiązania skarżącej do powrotu do kraju pochodzenia i zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen niewątpliwie łączy się z koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu i wymusza zmianę planów na życie, ale nie oznacza automatycznie powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, którym zapobiec może wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. Przyjąć należałoby, że uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest możliwe, jeśli strona wykaże, że zmiana w jej życiu osobistym, jaka nastąpi wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski oraz innych państw obszaru Schengen, będzie miała charakter znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., czego skarżąca nie uczyniła. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji nie istnieje obecnie ryzyko uniemożliwienia skarżącej realizowania prawa do sądu, może ona podejmować działania procesowe, które zapewnią jej skuteczny udział w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżąca w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, co – w powiązaniu ze specyfiką tego postępowania, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasadą orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.) – wyklucza przyjęcie, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, do którego prowadzi argumentacja Sądu, oznaczałby zaś, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. W sprawie tego rodzaju co poddana kontroli Sądu pierwszej instancji istnienia tych przesłanek nie można domniemywać (pot. postanowienia NSA: z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II OZ 295/17; z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 442/17; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 463/17; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 559/17; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 615/17; z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 616/17; z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OZ 486/11, z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OZ 701/12, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 335/13, z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 270/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się w końcu trzeba z argumentacją zażalenia wskazującą na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w części odwołującej się do przepisów Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźców. Akty te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem w obecnym stanie prawnym kwestia nadania statusu uchodźcy (udzielenia ochrony międzynarodowej) jest przedmiotem odrębnego postępowania, poprzedzającego postępowanie w przedmiocie zobowiązania do powrotu. W przypadku skarżącej wynik niniejszego postępowania sądowego nie będzie miał wpływu na udzielenie jej statusu uchodźcy, bowiem ostateczną decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówiono skarżącej udzielenia tego statusu, jak i odmówiono udzielenia ochrony uzupełniającej. Formy ochrony, które mogą być przyznane cudzoziemcowi w ramach procedury zobowiązania do powrotu (wymienione w art. 303 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), wykraczają poza ramy Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźców. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację należy stwierdzić, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez nią ochrony tymczasowej. Innych okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, wynikających z akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.