I GSK 2163/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2085/16 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2085/16 oddalił skargę P. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie środków finansowych na realizację projektu w ramach programu "[...]". Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W odpowiedzi na Komunikat Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 października 2011 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "Diamentowy Grant", opublikowany w "Monitorze Polskim" z dnia 7 listopada 2011 r. (Nr 98 poz. 999), na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm., dalej: u.z.f.), wniosek w dniu 11 lutego 2013 r. złożył Uniwersytet [...] o finansowanie projektu w ramach programu, pt. "[...]". Osobą prowadzącą wspomniany projekt był P. B. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił wnioskodawcy: [...] przyznania środków finansowych na realizację projektu, pt. "[...]" – nr rej. [...]. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. i umorzył postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że po zakończonym postępowaniu opiniodawczym powzięto informację o skreśleniu P. B. z listy studentów [...]. Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. dziekan [...] poinformował MNiSW, że P. B. w dniu 8 stycznia 2014 r. został skreślony z listy studentów z powodu niezłożenia w terminie egzaminu dyplomowego i w związku z tym wnioskodawca nie popiera wniosku autorstwa P. B., złożonego do konkursu w ramach programu "Diamentowy Grant". Wskazane okoliczności, jak stwierdził organ powodują, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wyrokiem wskazanym na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. W uzasadnieniu cytując treść art. 187a ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm. dalej: p.s.w.), oraz powołując treść Komunikatu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 października 2011 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "Diamentowy Grant" Sąd wywiódł, że o przyznanie środków finansowych w ramach programu mogą ubiegać się jednostki naukowe, o których mowa w art. 2 pkt 9 lit. a-d ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, posiadające kategorię naukową A+, A lub B, w których absolwent lub student prowadzi badania naukowe określone we wniosku o finansowanie w ramach programu i - w przypadku studentów - kontynuuje naukę (pkt II). Podkreślił, że środki finansowe w ramach programu są przyznawane jednostce naukowej na podstawie decyzji Ministra (pkt III.5 Komunikatu). Sąd I instancji wskazał, że do postępowania przed Ministrem w zakresie Programu "Diamentowy Grant" stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). Jak podkreślił WSA, zgodnie z warunkami programu "Diamentowy Grant", postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem [...] miało na celu uzyskanie środków finansowych na realizację programu badawczego realizowanego przez skarżącego. W przypadku dofinansowania ww. programu ze środków objętych programem "Diamentowy Grant" [...] miał zawrzeć ze skarżącym odpowiednią umowę, stosownie do pkt III.7 Komunikatu, i przekazać skarżącemu środki finansowe na badania naukowe finansowane zgodnie z art. 187a ustawy prawo o szkolnictwie wyższym. Z tych względów, od chwili wszczęcia przez [...] postępowania o przyznanie środków w ramach omawianego programu status skarżącego jako studenta [...] ma istotny wpływ na przedmiot postępowania. Powołując się na treść wyroku NSA z dnia 8 listopada 2013 r. (sygn. akt II GSK 1824/13) Sąd I instancji podkreślił, że istotą i celem interesu prawnego skarżącego było doprowadzenie do sfinalizowania wszczętego postępowania administracyjnego poprzez uzyskanie przez [...] decyzji przyznającej mu środki finansowe na realizację projektu skarżącego, gdyż otwierało mu to drogę do uzyskania środków finansowych (art. 187a ustawy prawo o szkolnictwie wyższym). W świetle założeń programu "Diamentowy Grant" jego beneficjentem jest ostatecznie absolwent lub student będący autorem projektu (a takim jest skarżący) zgłoszonego do konkursu w ramach omawianego grantu. Skreślenie z listy studentów [...] w dniu 8 stycznia 2014 r. spowodowało, iż skarżący nie może być beneficjentem programu "Diamentowy Grant", bowiem nie spełnia przesłanki określonej w pkt II i pkt III.7 Komunikatu, gdyż o przyznanie środków finansowych w ramach programu "Diamentowy Grant" mogą ubiegać się wskazane w Komunikacie MNiSW z dnia 27 października 2011 r. jednostki naukowe, w których absolwent lub student prowadzi badania naukowe określone we wniosku o finansowanie w ramach programu i — w przypadku studentów — kontynuuje naukę (pkt II Komunikatu), a środki finansowe są przekazywane absolwentowi lub studentowi na podstawie umowy zawartej z jednostką naukową (pkt III.7 Komunikatu). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy oznacza to, że sprawa nie może być rozstrzygnięta co do istoty. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek obowiązuje zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą strona rozporządza sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego podlega ograniczeniu w art. 105 § 2 k.p.a., który dotyczy sytuacji, w której strona inicjująca postępowanie żąda następnie jego umorzenia, nie cofając wniosku o wszczęcie postępowania. W dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. nie mieści się zatem sytuacja, w której wnioskodawca składa oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a bez wniosku strony organ prowadzący postępowanie nie może orzekać w sposób merytoryczny. Zatem cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniającej zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego za bezzasadne Sąd uznał stanowisko skarżącego, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 105 § 2 k.p.a., co dałoby skarżącemu możliwość wyrażenia sprzeciwu wobec ewentualnego cofnięcia wniosku. Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6-9, art. 28, art. 75, art. 77 - 78, art. 105, art. 107 § 3, art. 127 § 3, art. 138 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( DZ. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), b) art. 187a ustawy prawo o szkolnictwie wyższym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że komunikat MNiSW z dnia 27 października 2011 r., na który powołał się Sąd I instancji wskazując, iż utrata statusu studenta [...] przez skarżącego uniemożliwia mu bycie beneficjentem programu "Diamentowy Grand", jest aktem prawa wewnętrznego i jako taki nie może wypaczać treści art. 187a p.s.w. w brzmieniu z 2013 roku. Odwołując się do poglądów prezentowanych w piśmiennictwie zarzucono, że z art. 187a p.s.w. i art. 5 pkt 10a u.z.f.n. wynika, że środki na badania naukowe mogą otrzymać wybitnie uzdolnieni studenci lub absolwenci, nie zaś jednostki naukowe, gdyż z regulacji tych wynika, iż celem chronionym jest finansowanie wsparcia rozwoju naukowego tych osób, a nie zwiększenie potencjału badawczego jednostek naukowych. Odwołując się do statusu jaki skarżący posiadał w momencie zgłoszenia wniosku do konkursu, zarzucił, iż spełniał przesłanki wymagane obowiązującymi ww. przepisami co do posiadania statusu absolwenta bądź ukończenia trzeciego roku jednolitych studiów magisterskich. Skarżący zarzucił, że organ w piśmie skierowanym do Dziekana [...] (z dnia 9 października 2015 r.) zasugerował niejako odpowiedź o niepopieranie wniosku, przez co legalizował własne bezprawne zachowanie w postaci odrzucenia wniosku w roku akademickim 2012/2013. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek wadliwości procesowych sądu nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeśli skutki tych wadliwości nie mogą być usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie wpływ na ostateczny wynik sprawy. O nieważności postępowania decyduje bowiem waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wynikać (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018, sygn. akt II OSK 808/16, lex nr 2486420). Stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodnie z art. 32 p.p.s.a. są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego są podmioty określone w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. Jak wynika z art. 33 § 1 p.p.s.a. uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa jest podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniósł skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego. Podmiot taki jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Kategoria uczestników postępowania z mocy samego prawa jest kategorią wyróżnioną na podstawie kryteriów obiektywnych. Są to tzw. uczestnicy obligatoryjni, którym sąd obowiązany jest z urzędu zapewnić udział w postępowaniu. Uchybienie temu obowiązkowi prowadzące do pozbawienia uczestnika możliwości obrony praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) powinno być wzięte pod uwagę z urzędu w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, jeżeli nie zostanie podniesione przez skarżącego (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.), gdyż skarga kasacyjna jako zwyczajny środek odwoławczy ma zapobiec uprawomocnieniu się orzeczenia wydanego w warunkach nieważności postępowania (por. M. Romańska w T. Woś, H. Knysiak - Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" 6 Wydanie Wolters Kluwer, str. 320-321). Podmioty potencjalnie legitymowane do wniesienia skargi, które jednak tego uprawnienia z jakiś powodów nie zrealizowały, a występowały we wcześniej prowadzonym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym czy egzekucyjnym, mają zatem status uczestników postępowania sądowoadministracyjnego z mocy samego prawa (pow. J. Borkowski "Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym", część II, Mon. Praw. 2003, nr 8, s. 348). W literaturze ugruntowany jest pogląd, że określenie "postępowanie administracyjne" należy rozumieć szeroko, gdyż oznacza ono każde "postępowanie przed organem administracji publicznej". Warunek uczestniczenia w postępowaniu spełniają zarówno podmioty, które brały w nim udział w obu instancjach, jak i osoby, których udział ograniczył się do występowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym albo odwoławczym (por. J. P. Tarno "Prawo" (2009) s. 110-113). Z przepisu art. 33 § 1b p.p.s.a. wynika podstawowa dla sądu administracyjnego do weryfikowania statusu jako uczestnika postępowania także tych podmiotów, które występowały w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, niezależnie od tego, czy ma im być z urzędu zapewniony udział w postępowaniu (art. 33 § 1 p.p.s.a.), czy też ich status jest weryfikowany w związku z ich zgłoszeniem się do udziału w postępowaniu (art. 33 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że chociaż pojęcie "strona" jest kategorią prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, interes prawny może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale także na przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 221/07, lex nr 490160). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu właśnie z uwagi na nieważność postępowania, na skutek pozbawienia strony, tj. [...] możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wynik postępowania dotyczy interesu prawnego tego podmiotu, mimo, że nie wnosił on skargi do sądu administracyjnego, jednakże brał udział w postępowaniu administracyjnym, gdyż złożył wniosek o finansowanie projektu i istota sporu w sprawie dotyczy skuteczności tego wniosku. Zauważyć zatem należy, że ustalenie kręgu uczestników postępowania o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a. jak i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który m.in. jest zobligowany do zawiadomienia ich na piśmie o posiedzeniach jawnych (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczenie im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniach niejawnych (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odroczenia rozpraw, jeżeli osoby (podmioty) te nie zostały o niej zawiadomione (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy [...] był stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Ostatnio powołaną decyzją Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego po rozpatrzeniu wniosku P. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia 23 marca 2015 r., mocą której odmówiono wnioskodawcy, tj. [...] przyznania środków finansowych na realizację projektu pt. "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji w całości. Zaskarżona decyzja została przez organ doręczona [...] jako wnioskodawcy i adresatowi tej decyzji oraz P. B., który złożył środek zaskarżenia od decyzji wydanej w pierwszej instancji tzw. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić też należy, co wynika z okoliczności sprawy, iż P. B., który wniósł skargę do Sądu I instancji na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 kwietnia 2016 r., swój interes prawny w tym postępowaniu wywodzi z tzw. prawa refleksowego. Kwestia ta, tzn. dotycząca przyznania skarżącemu prawa refleksowego została prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. (sygn. akt II GSK 1824/23) w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie wniosku o przyznanie środków finansowych w ramach programu "Diamentowy Grant". Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt V SAB/Wa 4/14), którym została uwzględniona skarga P. B. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie ww. wniosku [...] z dnia 11 lutego 2013 r., wynika, iż sprawa ta toczyła się z udziałem tegoż ostatnio wskazanego podmiotu. Jednocześnie skarga kasacyjna organu wniesiona od tego orzeczenia została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. oddalona, przy czym udział w tym postępowaniu poza P. B. brał także [...] (sygn. akt II GSK 1360/14). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy w sposób oczywisty wynika, że [...] brał udział w postępowaniu administracyjnym i podmiotowi temu jako wnioskodawcy doręczono wydane w tej sprawie decyzje. Tym samym [...] powinien brać udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika. Stosownie zaś do art. 12 p.p.s.a. ilekroć w niniejszej ustawie (tj. w p.p.s.a.) jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Jak wynika z akt sądowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie poinformował [...] o terminie rozprawy, która odbyła się w dniu 22 sierpnia 2017 r. (k. 102). Zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy na ten dzień nie zawierało postanowienia o zawiadomieniu o terminie tej rozprawy, poza skarżącym i pełnomocnikiem organu, także [...] jako uczestnika postępowania (k. 89 oraz karty 90 i 91 i 99 i 100). Z akt sprawy nie wynika też, aby temu uczestnikowi postępowania doręczono odpis skargi oraz odpowiedzi na skargę. Odpis skargi kasacyjnej został doręczony temu uczestnikowi przez Naczelny Sąd Administracyjny, który powiadomił go o rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozbawił w ten sposób uczestnika postępowania możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie występuje okoliczność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania – rozpoznał sprawę poza granicami wniesionej skargi kasacyjnej i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Należy podkreślić, iż wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., niedopuszczalne było odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 420/06 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zważywszy, że powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej były okoliczności podjęte i zbadane z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a.