II OSK 37/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 798/17 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 798/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi [...] z siedzibą w B., dalej także: "Stowarzyszenie", uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej także: "MWINB", z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach, dalej także: "PINB", z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu 19 stycznia 2015 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek strony skarżącej z dnia 14 stycznia 2015 r. o wszczęcie postępowania, w zakresie wymierzenia Inwestorowi - [...] Sp. z o.o. Sp.k., dalej także: "Spółka", kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych - wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem, instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego oraz instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego, na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości Rz.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. PINB, działając na podstawie 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Od powyższego postanowienia strona skarżąca złożyła zażalenie. MWINB, postanowieniem nr [...], z dnia [...] lipca 2015 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1229/15, WSA w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie MWINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości Rz.. W dniu 6 maja 2016 r. zostały przeprowadzone przez pracowników PINB oględziny, w trakcie których ustalono, że instalacja zaśnieżania stoku narciarskiego pozostaje nieczynna. W odniesieniu do kwestii użytkowania strony przedstawiły swoje stanowiska w oświadczeniach złożonych do protokołu. Po uzgodnieniu z wszystkimi stronami obecnymi podczas oględzin odstąpiono od oględzin całości przedmiotu postępowania, z uwagi na fakt, iż po zakończeniu sezonu zimowego instalacja zaśnieżania jest nieczynna. W dniu 8 czerwca 2016 r., PINB odmówił wymierzenia na wniosek strony skarżącej inwestorowi [...] Sp. z o.o. Sp.k. kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego, ale rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez MWINB. W dniu 19 stycznia 2017 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny instalacji naśnieżania stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...] ", w trakcie których stwierdzono, że instalacja jest użytkowana. Przedstawiciele stron złożyli w trakcie oględzin oświadczenia stanowiące załącznik do protokołu oględzin. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach odmówił wymierzenia, na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., inwestorowi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Rz., kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości Rz.. Podstawę materialnoprawną tego postanowienia stanowił art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust., art. 59g ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane". Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła zażalenie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie (art. 48-49 ustawy) są trybami wyłączającymi się wzajemnie. W sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu realizowanego samowolnie, to pierwszeństwo ma tryb legalizacyjny określony w art. 48-49 ustawy, bowiem prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie. W konsekwencji, rozstrzygnięcie oparte na art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym w ramach postępowania legalizacyjnego, mającym na celu ustalenie czy samowolnie zrealizowany obiekt w ogóle może uzyskać zgodność z prawem, oraz czy inwestor do takiej zgodności doprowadzi. Zdaniem organu, tak długo jak inwestorowi realizującemu samowolnie obiekt budowlany zagraża sankcja nakazania rozbiórki, nie istnieje możliwość przystąpienia do użytkowania takiego obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, a w konsekwencji brak jest możliwości stosowania sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B.. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż nie można zastosować sankcji (nałożyć kary administracyjnej) za nielegalne użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a także stwierdzenie, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie - są trybami wzajemnie wyłączającymi się, mimo że, interpretacja (literalna, celowościowa i systemowa) wspomnianych przepisów, również w świetle orzecznictwa Trybunał Konstytucyjnego i części sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku o konieczności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym: szczegółowego i kompleksowego zbadania istnienia podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego; - art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia postanowienia, dotyczącego odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność w zakresie wykładni i stosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazał, że obok orzeczeń, w których prezentowane jest stanowisko, że prowadzenie w stosunku do obiektu budowlanego postępowania legalizacyjnego wyklucza możliwość zastosowania sankcji za jego użytkowanie (np. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1756/09, wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 989/09, wyrok WSA w Krakowie z 8 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 247/16, wyrok WSA w Opolu z 22 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Op 233/17), prezentowane są również poglądy tożsame z poglądem wyrażonym przez stronę skarżącą w oparciu o wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1179/09, wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 2476/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. II SA/Kr 333/12. Sąd podzielił pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA z 12 marca 2014 r. (sygn. akt II OSK 2476/12). Zdaniem Sądu, z art. 57 ust. 7 wynika, że dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary istotne znaczenie ma zbadanie, czy inwestor naruszył postanowienia art. 54 i art. 55 tej ustawy, a zatem czy przystąpił do użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd pierwszej instancji wskazał na wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1049/09. W ocenie Sądu, interpretacja kwestionowanych przepisów powinna odbywać się z uwzględnieniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a zatem z uwzględnieniem celu dla którego sankcje za samowolę użytkową zostały ustalone. WSA w Krakowie przytoczył stanowisko i argumentację zawarte w wyrokach TK z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07, z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 i z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08. Nawiązał także do wyroku TK z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. k. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez uznanie, iż w sprawie zakończonej postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie naruszono prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, a tym samym w stanie faktycznym i prawnym objętym postępowaniem administracyjnym zaistniały przesłanki do obciążenia inwestora karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 powołanej ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 37/18 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w tej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie II OPS 4/19. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r., w sprawie II OPS 4/19, Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie 7 sędziów przejął do rozpoznania sprawę o sygnaturze II OSK 2641/17. W dniu 30 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał w ostatniej z wymienionych spraw rozstrzygnięcie kończące. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 37/18, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 18 stycznia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu. Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania. Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez uznanie, iż w sprawie zakończonej postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie naruszono prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, jest uzależniona od zasadności materialnej podstawy kasacji. Podniesione naruszenie jest bowiem tylko procesowym aspektem kontrowersji materialnoprawnej. W sporze tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację należy przyznać wnoszącej kasację Spółce. Podstawę materialną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Można odnotować, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego, sporządzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach, dalej także "PINB", z dnia 12 kwietnia 2016 r. Jak zauważył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "MWINB", po wszczęciu postępowania, a przed wydaniem postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2017 r., stanowiącego w niniejszej sprawie akt organu pierwszej instancji, z dniem 1 stycznia 2017 r., weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). Nowela ta nie miała wpływu na podstawę materialną orzekania, bowiem doprecyzowała jedynie, w szczegółowych przepisach, w tym także w art. 57 ust. 7, organ właściwy do rozstrzygania – w art. 57 ust. 7 zmiana polegała na zastąpieniu zwrotu "właściwy organ" określeniem "organ nadzoru budowlanego", przy czym poprzednio właściwość ta wynikała z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym niemniej skonstatować można, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r., odnoszącym się m.in. do spraw z art. 57 ust. 7, w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej noweli, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dodać można, w związku z tym, że wniosek o wszczęcie postępowania, sporządzony w dniu 14 stycznia 2015 r., został złożony do PINB w dniu 19 stycznia 2015 r., a hipoteza i dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (pomijając wspomniane doprecyzowanie organu), nie zmieniła się od daty wniosku o wszczęcie postępowania, do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Nie zmieniła się także istota unormowania art. 54. Na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. normą tą objęto zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, a także skrócono okres na wniesienie sprzeciwu, ale nie miało to znaczenia dla treści obowiązku inwestora, wynikającego z art. 54. Podobnie, w tym zakresie nie miało znaczenia dodanie do omawianego przepisu, z dniem 1 stycznia 2017 r., art. 54 ust. 2, według którego, organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1. Natomiast przepis art. 55 Prawa budowlanego miał niezmienioną treść od dnia 26 czerwca 2015 r. do daty wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślić jeszcze należy, że art. 55 ustanawiał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji przewidzianej w art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego, także w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, z tym, że wówczas obowiązek ten wynikał z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, a na skutek noweli z dnia 20 lutego 2015 r. obowiązek ten "przeniesiono" do art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przed dalszymi rozważaniami konieczne jest odnotowanie, że przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany w postaci instalacji zaśnieżania, a więc budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Obiekt ten został wybudowany w 2009 r. W odniesieniu do tego obiektu zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W dacie wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, w obrocie prawnym pozostawała nieostateczna decyzja PINB w Wadowicach z dnia 12 maja 2016 r., nr 67/2016, którą na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego zatwierdzono inwestorowi, tj. [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w Rz., projekt budowlany dla robót budowlanych związanych z samowolną budową instalacji naśnieżania stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...] ". Postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot, zostało zawieszone postanowieniem MWINB z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analizę wzajemnej relacji postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7) i postępowania w przedmiocie usunięcia naruszeń prawa budowlanego, do których doszło w związku z wykonaniem obiektu (art. 48 i nast. lub art. 50-51 Prawa budowlanego), należy zatem ograniczyć do relacji art. 57 ust. 7 i art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zastosowanie tego przepisu jest ściśle powiązane z przepisami art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę (zgłoszenie budowy, której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a 19a nie wchodzi w grę), można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Według art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5. Przypomnieć warto, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5, przewidywał również art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, przed nowelą, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., w tym także w dacie wykonania robót. Przepis art. 49 Prawa budowlanego reguluje legalizację obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie zaistnienia przesłanek pozwalających na legalizację obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jednocześnie w tej decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i ust. 5). Z powyższego wynika więc, że w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę, ma zastosowanie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie ma prawnej możliwości zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co oznacza, że art. 54 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Do takich obiektów zastosowanie ma art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17, ONSA i wsa 2021/2/21, według którego, oznacza to, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 można mówić dopiero wówczas kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślić należy, jak wynika z uwagi zawartej powyżej w uzasadnieniu faktycznym, że wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17, został wydany w składzie 7 sędziów. W konsekwencji, należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadnym jest natomiast uruchomienie postępowania legalizacyjnego. Natomiast brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed legalizacją obiektu budowlanego. Zatem, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego wyłącza możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Stanowisko to stanowi kontynuację poglądów przywołanych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 listopada 2020 r., a zawartych w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd ten jest prezentowany także w piśmiennictwie (patrz: Zdzisław Kostka [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 777; Maksymilian Cherka, Wojciech Grecki, "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", Warszawa 2013, s. 113-114; Mirosław Wincenciak [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2018, s. 713). Argumentację zaprezentowaną powyżej umacniają rezultaty wykładni systemowej i celowościowej ogółu norm w zakresie legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Niezależnie od zmieniających się hipotez i dyspozycji art. 54-60 Prawa budowlanego, z norm tych wynika, że przedmiotem postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a także postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jest zbadanie zgodności budowy z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Konstatacja ta oparta jest na unormowaniach art. 57 ust. 1 pkt 1-6, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć dokumenty jednoznacznie związane z legalną budową (oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę itd.). Nadto, w myśl art. 59a, organ przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, co już zasygnalizowano, że normy w zakresie dokumentacji stanowiącej obowiązkowe załączniki do wniosku, a także normy określające przedmiot obowiązkowej kontroli, funkcjonowały w zespole przepisów art. 54-60, zarówno w okresie wykonania robót, jak i w trakcie postępowania o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Spostrzeżenie to pozwala na odmienne określenie celu instytucji administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7, niż cel który wyartykułował Sąd pierwszej instancji. Celem tym jest zapobieganie unikania przez inwestorów procedury weryfikującej zgodność wykonanych przezeń robót budowlanych z ustaleniami i warunkami przewidzianymi w pozwoleniu na budowę oraz w projekcie budowlanym. Na takie zdefiniowanie celu omawianej sankcji pozwala także systematyka przepisów – wymierzenie kary w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 przewiduje przepis art. 57 ust. 7. Poprzedzające tę regulację przepisy art. 57 ust. 1-6 stanowią przecież o obowiązkach inwestora, których realizacja umożliwia organowi zbadanie zgodności budowy z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę. Odnosząc się do argumentacji o charakterze konstytucyjnym, stwierdzić należy przede wszystkim, że ani przedmiotem sentencji, ani uzasadnienia wyroku TK z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 (OTK-A 2009/5/64) nie jest zgodność z Konstytucją RP art. 57 ust. 7, w zakresie w jakim miałby odnosić się do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Przedmiotem postępowania konstytucyjnego było pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w postanowieniu z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 568/06, w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/05, w przedmiocie nielegalnego użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego (budynku handlowo-mieszkalnego), na który inwestorzy uzyskali pozwolenie na rozbudowę. Przytoczony przez Sąd pierwszej instancji obszerny fragment wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu powołanego wyroku TK świadczy o zgodności z Konstytucją RP samej instytucji kary administracyjnej przewidzianej w art. 57 ust. 7. Zauważyć jednak trzeba, że stanowisko zajęte przez NSA w niniejszej sprawie, według którego, art. 57 ust. 7 nie odnosi się do użytkowania obiektu wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, nie podważa konstytucyjności tej kary administracyjnej. Nadto, nawiązując do rozważań TK zawartych w uzasadnieniu omawianego wyroku, warto zwrócić uwagę na wyartykułowaną wprost wypowiedź, zgodnie z którą, z punktu widzenia celu regulacji prawnej istotne znaczenie ma przede wszystkim fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego pomimo niezawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub nieuzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (por. art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego). Jak stwierdził Trybunał, brak aktywności inwestora w powyższym zakresie uniemożliwia realizację przez organy nadzoru budowlanego ich ustawowo określonych zadań (pkt 6 uzasadnienia prawnego wyroku TK z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi o zadania w zakresie badania zgodności budowy z decyzją o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, akceptacji dla legalnego użytkowania wybudowanego legalnie obiektu budowlanego. W podobny sposób Trybunał Konstytucyjny scharakteryzował karę pieniężną ustanowioną w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 (OTK-A 2007/1/2), który także przywołał Sąd pierwszej instancji. W ocenie TK, wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy (pkt 5 uzasadnienia prawnego). Dalej zaś Trybunał dodał, przytaczając wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2735/95, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania (pkt 6 uzasadnienia prawnego). Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że wskazane wyroki Trybunału Konstytucyjnego uzasadniają koncepcję za która opowiedział się Sąd pierwszej instancji. Ściśle rozumiany przedmiot tych orzeczeń nie odnosi się do istoty sporu w niniejszej sprawie, zaś w zakresie celu regulacji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowisko TK jest tożsame z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej sformułowanym. Dla porządku dodać można, że poza zakresem sporu w niniejszej sprawie pozostają pozostałe powołane przez Sąd pierwszej instancji wyroki Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie, jak powyżej zasygnalizowano, nie doszło do zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wyłączona więc była możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 tej ustawy. Skoro istota sprawy została wyjaśniona, możliwe jest wydanie wyroku reformatoryjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania sądowego, którymi są koszty postępowania kasacyjnego, wynika z zaistnienia okoliczności o których mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a.