I OSK 22/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej[...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 860/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 860/17, oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżąca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła [...] sierpnia 2015 r. do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. B. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...](obecnie część działki nr [...]), o pow. 387 m2 z obr. [...], opisanej w KW [...]. Decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) Prezydenta Miasta [...] odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawową przesłanką uwłaszczenia w tym trybie jest wykazanie się przez podmiot ubiegający tytułem prawnym zarządu gruntu w dacie [...] grudnia 1990 r. Z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...](obecnie część działki nr [...]) obciążona była w dacie [...] grudnia 1990 r. prawem zarządu, czy użytkowania. Organ wyliczył przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty, wśród których nie ma decyzji o ustanowieniu zarządu ani decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością czy też dokumentów dowodzących wnoszenia opłat z tego tytułu. Prezydent podkreślił, że mimo wezwania z dnia [...] września 2015 r., Spółka nie przedłożyła dokumentu dotyczącego władania gruntem w formie prawem przewidzianej tj.: decyzji o zarządzie przedmiotową nieruchomością. Prezydent dodał, że wykonywane przez poprzednika prawnego Spółki faktyczne władztwo nad gruntem, czyli "posiadanie", to nie to samo, co oparte na formalnym tytule prawnym władanie gruntem - zarząd, które w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia [...] września 1991 r. [...] (poprzednik prawny Spółki) wystąpił w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) o stwierdzenie nabycia z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa, użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. B. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...](stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]) o powierzchni 387 m2, wraz ze stwierdzeniem własności budynków i innych urządzeń na niej posadowionych. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] grudnia 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990, nr 79, poz. 464), która dokonała uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych. Powołując się na § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu., skarżąca wskazała, że podstawą do uwłaszczenia spółki jest protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] czerwca 1976 r., który w jej ocenie potwierdzał fakt przekazania nieruchomości w zarząd poprzednikowi prawnemu spółki. Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości: 1) Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. 2) Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. 3) Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. W decyzji ustala się także kwotę należną za nabycie własności, o której mowa w ust. 2, oraz sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 9. Ustawa ta weszła w życie z dniem [...] grudnia 1990 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie ww. przepisu złożyła [...] sierpnia 2015 r., domagając się stwierdzenia, że grunt nieruchomości powyższej pozostawał w zarządzie jej poprzednika prawnego, co uzasadnia uwłaszczenie. Na twierdzenie to, zdaniem organu odwoławczego, brak jest dowodów. Pełnomocnik Spółki twierdząc, że grunt pozostawał w zarządzie poprzednika prawnego Spółki, jako dowód powołał pozwolenie na budowę z 1959 r., w którym nie ma mowy o prawie inwestora do gruntu. Nadto, skarżąca powołała się na wniosek swojego poprzednika prawnego, złożony [...] października 1991 r. Tymczasem poprzednik prawny [...] Sp. z o.o., który złożył wniosek w dniu [...] października 1991 r., powołał się na art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; przepis ten obowiązywał od dnia 20 lipca 1988 r., z tym, że do dnia ogłoszenia tekstu jednolitego ustawy w dniu 28 lutego 1991 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 127) przepis nosił numer 87 ust. 2. Przepis ten brzmiał: Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Wniosek z [...] października 1991 r. dotyczył przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste, a nie stwierdzenia nabycia tego prawa z mocy prawa w drodze uwłaszczenia. Zdaniem organu wniosek ten potwierdza, że poprzednicy prawni [...] Sp. z o.o. nie legitymowali się prawem zarządu nieruchomością; gdyby prawem tym dysponowali, wniosek złożony [...] października 1991 r. nie wskazywałby jako podstawy art. 80 ust. 2 ustawy (prawo słabsze, przepis uznaniowy – organ może przyznać prawo) tylko art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (prawo silniejsze, przepis o charakterze deklaratoryjnym) Zatem, zdaniem organu, żadne bezpośrednie dowody nie wskazują, iż poprzednicy prawni Spółki [...] legitymowali się prawem, które pozwala na wydanie decyzji na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dowody pośrednie, w szczególności treść wniosku z [...] października 1991 r., przemawiają natomiast za stwierdzeniem, iż prawo takie nigdy poprzednikom Spółki nie przysługiwało. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy odmowną decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. W skardze wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez uznanie, że: 1) protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] czerwca 1976 r. ("Protokół zdawczo-odbiorczy") zawarty pomiędzy [...] ("[...] ") a [...] ("[...] ") nie spełnia warunków do zakwalifikowania go jako protokół przekazania nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), podczas gdy wynika to w sposób oczywisty z jego treści; 2) fakt złożenia przez [...]wniosku w dniu ("[...] października 1991 r. o przekazaniu mu gruntu w użytkowanie wieczyste, nie zaś o stwierdzenie jego nabycia z mocy prawa w drodze uwłaszczenia, potwierdza brak legitymowania się przez [...]prawem zarządu nieruchomością położonej w [...] przy ul. B. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...](stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ("[...]) o powierzchni 387 m2 ("Nieruchomość") na dzień ("[...] grudnia 1990 r., podczas gdy okoliczność ta jest irrelewantna z punktu widzenia zasadności roszczenia Spółki w niniejszej sprawie, a działanie SKO stanowiło wyjście poza zakres granic dopuszczalnej oceny materiału dowodowego, co w następstwie doprowadziło do uznania, że [...]nie wykazało posiadania prawa zarządu Nieruchomości na dzień ("[...] grudnia 1990 r. i doprowadziło do odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem ("[...] grudnia 1990 r. przez [...]prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, a także wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności przez: 1) brak odniesienia się przez SKO do treści decyzji nr ("[...] z dnia ("[...] września 1969 r. o sposobie wykorzystania terenu o lokalizacji szczegółowej; 2) brak odniesienia się przez organy obu instancji do faktu złożenia przez przedstawicieli [...] - Zarządcę K.Ż. oraz Zastępcę Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych/Główną Księgową B.K. oświadczenia z dnia ("[...] lipca 2008 r., które potwierdzało fakt przekazania Nieruchomości w zarząd poprzednikowi prawnemu [...] oraz pobudowania posadowionego na niej budynku ze środków własnych [...]; 3) brak odniesienia się organów obu instancji do faktu sporządzenia kosztorysu remontowo-inwentaryzacyjnego z dnia [...] maja 1981 r. oraz wykazu środków trwałych z dnia [...] stycznia 1991 r.; 3) brak podjęcia przez organy obu instancji z urzędu działań zmierzających do pozyskania dokumentów pozwalających na uwłaszczenie Nieruchomości na rzecz [...], co w następstwie doprowadziło do uznania, że [...]nie wykazało prawa zarządu Nieruchomości na dzień [...] grudnia 1990 r., jak również nieustalenia, że Budynek został nabyty przez [...]od [...] ze środków własnych;  - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej Decyzji do argumentacji prezentowanej przez Spółkę w toku postępowania odwoławczego i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jedynie poprzez przytoczenie brzmienia przepisów prawa, bez ustosunkowania się do poszczególnych twierdzeń Spółki, co prowadziło także do naruszenia wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania oraz zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a.; - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, w szczególności poprzez brak odniesienia się do argumentacji prezentowanej przez Spółkę w ramach postępowania odwoławczego, a w to miejsce jedynie powtórzenie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji; - art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, objawiające się brakiem wezwania przez organy obu instancji Spółki do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do treści jej żądania, skutkujące arbitralnym uznaniem przez organy obu instancji, że niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości na rzecz Spółki, a nie [...], co doprowadziło do wydania błędnej decyzji, która nie uwzględniała rzeczywistej woli strony wszczynającej to postępowanie. Nadto, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż fakt posiadania Nieruchomości w zarządzie według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. może zostać wykazany jedynie przez przedłożenie decyzji o przekazaniu tejże nieruchomości w zarząd, podczas gdy § 4 ust. 1 Rozporządzenia wprost wskazuje katalog dokumentów, na podstawie których organ może stwierdzić przedmiotowe prawo, co doprowadziło do uznania, iż Spółka nie wykazała przesłanki koniecznej do uwłaszczenia nieruchomości przez [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie SKO do wydania w terminie 30 dni decyzji o stwierdzeniu nabycia z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz ze stwierdzeniem własności posadowionego na niej pawilonu handlowego o powierzchni [...] m2, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodając, że bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący "samodzielnego niepozyskania dowodów mających znaczenie dla przedmiotowej sprawy przez organy obu instancji", ponieważ organy nie są w stanie pozyskać dowodów, które nie istnieją, a organy wiąże wyłącznie wyrok sądu wydany w danej sprawie, a polemika z wyrokami wydanymi w innych sprawach byłaby niezgodna z prawem i wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił również uwagę, że skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., stwierdzając, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 200 u.g.n. o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Dowodami na istnienie prawa zarządu do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...](obecnie część działki nr [...]) o powierzchni 387 m2, było zdaniem skarżącej pozwolenie na budowę z 1959 r., w którym nie ma mowy o prawie inwestora do gruntu, protokół zdawczo-odbiorczy z 1976 r., z którego również nie wynika prawo do gruntu (dotyczy bowiem wyłącznie przekazania budynku wraz z wyposażeniem) oraz wniosek poprzednika prawnego złożony w dniu [...] października 1991 r., który dotyczył przekazania spornego gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że powoływanie się przez poprzednika prawnego skarżącej na powyższy przepis prawa świadczy o tym, że nie legitymował on się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości wybierając "słabsze", uznaniowe prawo od prawa "silniejszego" o charakterze deklaratoryjnym jakim jest art. 2 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżąca nie przedłożyła też decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu sporną nieruchomością czy też innych dokumentów świadczących o umorzeniu opłat z tego tytułu. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obydwu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie prawa zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09) W postępowaniu uwłaszczeniowym (jak słusznie zauważa skarżąca), rola organu administracji nie sprowadza się tylko do arbitralnego decydowania o takiej czy innej wartości przedstawionego przez stronę środka dowodowego. Jak wynika z art. 206 u.g.n. oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. Wymaga tego przede wszystkim zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżąca wezwana w dniu [...] września 2015 r. do przedstawienia innych dowodów na istnienie prawa zarządu takich dowodów nie przedstawiła. Organ, prowadząc postępowanie administracyjne, także nie odnalazł dowodów, które potwierdziłyby prawo zarządu do spornej nieruchomości skarżącej spółki lub jej poprzednika prawnego, uznając słusznie, że ich nie ma. Nie są zasadne, zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu organy administracji przeprowadziły rzetelnie postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy istniała decyzja ustanawiająca prawo zarządu i zwracały się o to także do strony skarżącej. Nie ma więc w kontrolowanej sprawie podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zaskarżona decyzja została także w sposób prawidłowy uzasadniona. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - jeżeli nie zachowały się dokumenty, potwierdzające dotychczasowe prawo zarządu, stwierdzenia tego prawa można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Zdaniem Sądu, w trybie tego przepisu można jedynie dowodzić istnienia prawa zarządu wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomością było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. W sytuacji natomiast ustalenia przez organ, iż prawo zarządu do spornej działki ustanowione nie było, dowodzenie istnienia tego prawa poprzez przesłuchanie świadków i stron byłoby formą obchodzenia przepisu § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, wymagającego przedłożenia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie dokumentów. Sąd I instancji nie dopatrzył się też naruszenia przez organy powołanych przez skarżącą spółkę art. 15 w zw. z art. 78 i art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Nadto, zdaniem Sądu, organy administracji dokonały też prawidłowej wykładni art. 200 ust. 1 u.g.n. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając wyrok ten w całości i domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w wyniku postępowania, w ramach którego organy dopuściły się uchybień proceduralnych, które miały wpływ na wynik sprawy, polegających na błędnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, a także wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jak również prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, b) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieustalenie faktu, że [...] ("[...]") posiadało prawo zarządu nieruchomością położoną w [...] przy ul. B. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...](stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]) o powierzchni 387 m2, chociaż ten fakt wynika z akt sprawy, na co wskazują bezpośrednio dowody w postaci: 1. protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] czerwca 1976 r., zawartego pomiędzy [...] a [...], 2. oświadczenia z dnia [...] lipca 2008 r., złożonego przez przedstawicieli [...]- Zarządcę K.Ż. oraz Zastępcę Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych/Główną Księgową B.K., 3. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] maja 1959 r. wydanego na rzecz [...], 4. decyzji nr [...] z dnia [...] września 1969 r. o sposobie wykorzystania terenu o lokalizacji szczegółowej; 5. kosztorysu remontowo-inwentaryzacyjnego z dnia [...] maja 1981 r., 6. wykazu środków trwałych z dnia [...] stycznia 1991 r., 7. pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., skierowanego do Starostwa Powiatowego w [...], w którym organ wskazał, że [...]legitymuje się protokołem zdawczo-odbiorczym, który to stanowi jeden z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23, poz. 120 ze zm.), stanowiących podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała ona na uwzględnienie, c) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ustalenie, że wystąpienie przez [...]z wnioskiem z dnia 28 października 1991 r. o przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) – zwanej dalej u.g.g.w.n., potwierdza brak legitymowania się przez [...]prawem zarządu nieruchomością na dzień [...] grudnia 1990 r., podczas gdy fakt ten nie wynika z akt sprawy bowiem: - [...]przysługiwało prawo wyboru trybu, w którym chce uzyskać tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego, zaś tryb z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. był łatwiejszy dowodowo niż tryb z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 200 u.g.n.), tym bardziej, że w chwili składania tego wniosku nie obowiązywały jeszcze żadne akty wykonawcze wprowadzające katalog dokumentów, na podstawie których możliwe było wykazanie zarządu nieruchomością, - zarówno organy prowadzacie postępowanie wszczęte wnioskiem [...]z dnia [...] września 1991 r., jak i [...], a następnie skarżąca, traktowały ten wniosek jako złożony w trybie art. 200 u.g.n., co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała ona na uwzględnienie, d) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do rozpoznania zarzutów przywołanych przez skarżącą w skardze, a co za tym idzie zaniechanie szerszej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, pomimo że powinien był ocenić przebieg postępowania administracyjnego i stanowiska organów, co doprowadziło do uznania postępowania organów za prawidłowe, podczas gdy stanowiska te były wewnętrznie sprzeczne, e) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, jak również brak odniesienia się przez WSA do niektórych zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego, tj.: a) art. 80 ust. 1 u.g.g.w.n. (w pierwotnej wersji art. 87 ust. 1 u.g.g.w.n.) w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 159 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia posiadania przez [...]prawa zarządu nieruchomością na dzień [...] grudnia 1990 r., podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami nieruchomość mogła zostać przekazana [...]przez [...] na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego i nie wymagało to wydania przez odpowiedni organ dodatkowej decyzji, zaś finalnie z dniem wejścia w życie u.g.g.w.n.; b) art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten dotyczył procedury przekazywania nieruchomości w zarząd po wejściu w życie u.g.g.w.n., a więc nie odnosił się do przekazania nieruchomości w użytkowanie/zarząd przed tą datą i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, w której uzasadnione jest stosowanie przepisu art. 87 ust. 1 u.g.g.w.n., a więc przekształcenia z mocy prawa użytkowania w prawo zarządu, c) art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 9 oraz § 4 ust. 3 w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...]prawa użytkowania nieruchomości oraz prawa własności posadowionego na niej budynku, podczas gdy w sprawie zgromadzono dokumenty m.in. w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego oraz oświadczenia, poprzez które Spółka wykazała fakt posiadania prawa zarządu nieruchomością prze [...]na dzień 5 grudnia 1990 r., d) § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 206 u.g.n. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż fakt posiadania nieruchomości w zarządzie według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. może zostać wykazany jedynie przez przedłożenie decyzji o przekazaniu tejże nieruchomości w zarząd lub decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Co doprowadziło do uznania, iż Spółka nie wykazała przesłanki koniecznej do uwłaszczenia nieruchomości przez [...], podczas gdy § 4 ust. 1 rozporządzenia wprost wskazuje katalog dokumentów, na podstawie których organ może stwierdzić przedmiotowe prawo, których zakres jest szerszy i obejmuje także dokumenty inne niż ww. decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organy administracji, rozpatrując sprawę z wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. B. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...](obecnie część działki nr [...]), o pow. 387 m2 z obr. [...], opisanej w KW [...], przeprowadziły wnikliwie postępowanie wyjaśniające w zakresie istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, zachowując wymagania wynikające z treści art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia wydanych decyzji opowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd I instancji, rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą. Ocenę w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zaś podziela. Przeprowadzone w sprawie niniejszej postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło aby poprzednikowi prawnemu skarżącej spółki - [...] przysługiwało, w dacie [...] grudnia 1990 r., prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą oceny tej zmienić, jako że nie podważają prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń. Jako nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa stanowi inaczej. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznanie przez sąd konkretnego stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, czy organ zastosował normy obowiązujące w danym stanie faktycznym prawa oraz czy zastosował je prawidłowo. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej sąd ocenia ją, biorąc pod uwagę stan faktyczny, który istnieje w chwili wydawania decyzji lub podejmowania czynności (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 239/10, Legalis) a podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1594/12, Legalis). Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika przy tym, że art. 133 § 1 p.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10, Lex nr 744881; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, Lex nr 1149159). Zarzut błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 318/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ani potencjalna wadliwość uzasadnienia wyroku, ani też ocena ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie mogą być skutecznie zwalczane przez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1594/12, Legalis). W orzecznictwie ustalono również, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; dokonaniu własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed sądem dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również zaniechaniu przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim niepodjęcia rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przy tym stwierdził Sąd I instancji, że przewidziana, w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, możliwość stwierdzenia prawa zarządu na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym w sytuacji, gdy nie zachowały się dokumenty, potwierdzające dotychczasowe prawo zarządu, dotyczy takich przypadków, gdy prawo to było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. Zgromadzone w sprawie dowody wskazują zaś, że do ustalenia prawa zarządu na rzecz poprzednika skarżącej nie doszło, co potwierdza w ocenie zarówno organów, jak i Sądu I instancji fakt, że Stołeczne Przedsiębiorstwo Handlu Wewnętrznego w Warszawie we wniosku z dnia 28 października 1991 r., powołując się na art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wniosło o przekazania spornego gruntu w użytkowanie wieczyste. Na prawidłowość oceny w tym zakresie nie może mieć wpływu również fakt, że wniosek ten w późniejszym okresie traktowany był jako żądanie w trybie art. 200 u.g.n. ani też ocena sytuacji zawarta w pismach organów administracji, która nie może wywoływać skutków prawnych. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że wniosek [...] z dnia [...] października 1991 r. nie mógł zostać rozpoznany z uwagi na brak ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie w tejże sprawie było zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie o zasiedzenie. Ostatecznie nabycie przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1985 r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], wydanym w sprawie [...] w dniu [...] listopada 2002 r. Następnie, w 2004 r. Starosta [...] wniósł o założenie księgi wieczystej i wpisanie Skarbu Państwa na podstawie tego postanowienia, a księga wieczysta została założona w roku 2006. W tej sytuacji stwierdzić należy, że przed datą nabycia prawa własności przez Skarb Państwa - [...] stycznia 1985 r. - nie było możliwe ustanowienie ani prawa użytkowania ani też prawa zarządu dla przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie się przez skarżącą do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] czerwca 1976 r. jest zatem bezskuteczne. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, w szczególności zaś art. 200 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwy brak prawa zarządu w dniu [...] grudnia 1990 r. wykluczał bowiem możliwość zastosowania przewidzianego w tym przepisie dobrodziejstwa nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Niezasadny jest również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.