II OSK 126/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin- Północ Agnieszki Kmiecickiej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 49/17 w sprawie ze skargi Z.B. i T.B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 49/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przy udziale Prokuratora Okręgowego w Lublinie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Spółka") od wyroku WSA w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 49/17, wydanego w sprawie ze skargi Z.B. i T.B. (dalej "Skarżący) na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżony wyrok, a następnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2015 r. Prezydent Miasta Lublin zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] T.K. (dalej "Inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wewnętrznych instalacji - wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wentylacji, c.o. z węzłem cieplnym, elektrycznych i teletechnicznych, zewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej i elektrycznej, dojazdu do budynku, wjazdu do garażu, miejsca parkingowego, chodników, miejsca do gromadzenia odpadów oraz rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i mieszkalno-gospodarczego wraz z odcinkami przyłączy do tych budynków: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i telekomunikacyjnego na działce nr [...] obr. [...] ark. [...] przy ul. D. [...] w L. Skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wymienionego pozwolenia na budowę podnosząc że Prezydent powinien był uznać ich za stronę postępowania. Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] 2016 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] 2015 r. Odwołanie od decyzji wnieśli Skarżący, podnosząc argumentację zgodną z zawartą we wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo wskazując, że ich sąsiedzi bezpośrednio sąsiadujący na tej samej długości z działką inwestora zostali uznani za stronę postępowania, co stanowiło naruszenie zasady równości stron. Ponadto zdaniem Skarżących budynek został zaprojektowany z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud.") bez zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Lubelski stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że projektowana inwestycja nie narusza interesów Skarżących, nie ingeruje i nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu ich działki, zatem nie zachodziły przesłanki do uznania ich za stronę postępowania. Ponadto obszar oddziaływania obiektu obejmował należącą do sąsiadów działkę nr [...] tylko dlatego, że pozwolenie na budowę rozstrzyga także o rozbiórce istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy działki należącej do sąsiadów. Wojewoda stwierdził także, że projektowany budynek spełnia warunki zawarte w § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Warunki te dotyczą naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku na działce Skarżących. Skargę do WSA w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wnieśli Skarżący podnosząc, że decyzja z dnia [...] 2015 r. została wydana bez ich udziału w postępowaniu i stała się ostateczna. Skarżący wyjaśnili, że bezpośrednio sąsiadują z działką Inwestora i winni zostać uznani za stronę postępowania, tym bardziej, że byli stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2017 r. Prokurator Okręgowy w Lublinie przyłączył się do skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. WSA w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu organy naruszyły art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. oraz prowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe naruszenia doprowadziły zaś do błędnego przyjęcia, że Skarżący nie są stronami postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku WSA w Kielcach wniosła Spółka, podnosząc, że nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę została sprzedana Spółce przez Inwestora. Pozwolenie na budowę z dnia [...] 2015 r. zostało zaś przeniesione na Spółkę mocą decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] 2017 r. Zatem przejście praw i obowiązków z pozwolenia na budowę nastąpiło przed wydaniem przez WSA w Kielcach wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. Wobec powyższego to Spółka powinna być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że Spółka, jako podmiot na który zostało przeniesione pozwolenie na budowę z dnia [...] 2015 r., nie została zawiadomiona o rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. Stanowi to zaś przesłankę nieważności postępowania, wobec czego Sąd w trybie autokontroli uchylił wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r. Przystępując zaś do rozpoznania skargi Skarżących, WSA w Kielcach stwierdził, że jest ona zasadna. Sąd wskazał, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] 2015 r. wprowadza ograniczenia w sposobie korzystania i użytkowania działki Skarżących, a zatem oddziałuje na tę nieruchomość w sposób bezpośredni, wyznaczony przepisami prawa cywilnego. Z tego zaś powodu błędna była ocena Wojewody, że Skarżącym nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego wydaniem wymienionego pozwolenia na budowę. Ponadto Wojewoda błędnie ocenił kwestię norm nasłonecznienia, opierając się na tym, że przedłożona w tym zakresie analiza została sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i należące do właściwych izb samorządu zawodowego. Sąd wskazał, że organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja spełnia normy nasłonecznienia to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Stąd też w ocenie Sądu Skarżącym przysługiwał status stron postępowania. Status ten ma zaś swoje źródło przede wszystkich w przepisach prawa cywilnego, regulujących prawo własności (art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego). Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 19 września 2017 r. wniosła Spółka, zaskarżając go w punkcie III i IV i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niesłusznym uznaniu, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym interesu prawnego strony należy wywodzić z ochrony prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora oraz z możliwych immisji obiektu na sąsiednią nieruchomość, 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., gdyż organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w sytuacji gdy organ dokonał sprawdzenia dopuszczalnej odległości zaprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego od działki nr [...], oraz od ściany budynku mieszkalnego położonego na tej działce, a także dokonał oceny analizy przesłaniania, zawartej w załączniku do projektu budowlanego, dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej, ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, iż inwestycja wpływa na nieruchomość sąsiednią ponad "przeciętną miarę". W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowa jest bowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud., zgodnie z którą Skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę z dnia 18 listopada 2015 r. Zatem w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Wskazać przy tym należy na błędną konstrukcję powyższego zarzutu. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2095/16). Jako niedopuszczalne należy uznać uzależnienie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich. Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowana jakiegokolwiek szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 760/17). Posiadanie przymiotu strony nie jest przy tym uzależnione od samego naruszenia przez projektowany obiekt przepisów odrębnych, wystarczy, że istnieje potencjalna możliwość powstania takiego naruszenia, co już jest wystarczające dla przyznania przymiotu stronie, której taka możliwość dotyczy (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17). W rozpoznawanej sprawie nieruchomość należąca do Skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] 2015 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że nieruchomość należąca do Skarżących bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością w odniesieniu do której wydane zostało wymienione pozwolenie na budowę. Błędne są twierdzenia skargi kasacyjnej, że nadmierne immisje sąsiedzkie powodować będą po stronie Skarżących uciążliwość faktyczną w korzystaniu z ich prawa własności, co skutkuje powstaniem po ich stronie roszczeń cywilnoprawnych, a nie statusu strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W sprawach pozwolenia na budowę należy bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudowę jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznymi (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2020/16). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki są również przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 574/16) oraz wszelkie inne regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 531/16). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że dopuszczenie właścicieli sąsiedniej nieruchomości do udziału w postępowaniu nie oznacza samo przez się, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z prawem. Przyznanie Skarżącym statusu stron ma bowiem na celu zabezpieczenie ich interesów w postępowaniu, które może potencjalnie oddziaływać na należącą do nich nieruchomość. Ocena zaś, czy przedłożony projekt budowlany spełnia przewidziane prawem wymagania powinna mieć miejsce w ramach merytorycznego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przy udziale wszystkich stron postępowania. W takim postępowaniu organ dokona bowiem oceny przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami. W kontekście przyznania Skarżącym statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami. Ocena braku interesu prawnego nie może być bowiem oparta wyłącznie na zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a wymaga uwzględnienia innych wartości wynikających z innych przepisów prawa, a także z ochrony prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1443/17). Pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu i w konsekwencji w zbyt wąsko określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 Pr. bud. (zob. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1354/17). Stąd też prawidłowo uznał Sąd I instancji, że organy naruszyły przepisy postępowania, nie wyjaśniając tych okoliczności. Wobec powyższego niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.