II SA/Po 561/17

Dnia 20 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] roku sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] roku nr [...], znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych ([...] 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz W. działając na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), ustalił dla S. S. warunki zabudowy dla lokalizacji ogródka gastronomiczno-piwnego na działce nr [...], położonej w W.. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem S. S. z dnia [...] r., w którym wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogródka gastronomiczno-piwnego o powierzchni [...] m2 na działce nr [...] w W.. W dniu [...] r. Burmistrz W. wydał decyzję nr [...], w której ustalił na rzecz S. S. warunki zabudowy dla wymienionej inwestycji wskazując, że inwestycja ma mieć powierzchnię do [...] m2, przy maksymalnie 25 miejscach siedzących. Ponadto ustalono, że elementy ogródka nie powinny być powiązane trwale z gruntem i budynkiem i winny być zamontowane z zastosowaniem rozwiązań technicznych umożliwiających sprawny demontaż. Po rozpoznaniu odwołania B. S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność wyjaśnienia wniosku inwestora, tj. jakie roboty budowlane inwestor planuje wykonać, a także wyjaśnienie charakteru inwestycji. Nadto wskazano, iż organ I instancji nie uzasadnił sposobu ustalenia kręgu stron postępowania oraz, że na mapie nie zaznaczono całego obszaru oddziaływania inwestycji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] r., nr [...], organ pierwszej instancji umorzył postępowanie wskazując, że w związku z brakiem konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia, nie ma konieczności ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po rozpoznaniu odwołania B. S.A. SKO w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i powtórnie przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że organ I instancji winien ustalić czy na działce [...] w wyniku realizacji inwestycji nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a jeśli tak, winien ustalić charakter tej zmiany. Ponadto SKO wskazało, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oraz nieprawidłowo uznał za stronę postępowania Urząd Miasta i Gminy w W.. Następnie Burmistrz W. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni po zmodyfikowaniu wniosku określiła, iż zamierza wydzielać ogródek gastronomiczno-piwny w sezonie letnim bez elementów trwale połączonych z gruntem, na potrzeby lokalu gastronomicznego na działce nr [...]. W zmodyfikowanym wniosku wskazano, że ogródek ma mieć powierzchnię [...] m2. Z powyższego wynika więc, że zamiarem inwestora jest montaż tymczasowych obiektów budowlanych w sezonie letnim na potrzeby lokalu gastronomicznego, zlokalizowanego na działce nr [...], w okresie trwania tego lokalu. Zatem uznać należy, że pomimo tymczasowego charakteru obiektów budowlanych powstałych w wyniku zamierzonych robót budowlanych, zmiana zagospodarowania spowodowana projektowaną inwestycją będzie zachodzić cyklicznie w czasie trwania lokalu gastronomicznego, a zatem nie będzie jednorazowa. Oznacza to, że przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zamierzenia polegającego na wykonaniu robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę, lecz powodujących wielokrotne tymczasowe zmiany w dotychczasowym zagospodarowaniu działki nr [...]. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wskazał, że dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W toku postępowania uznano, że wyposażenie technologiczne świadczące podstawowe usługi umożliwiające funkcjonowanie istniejącego lokalu gastronomicznego, nie posiadające parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieści się w pojęciu "infrastruktury technicznej". Z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zasady "dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. W związku ze zwolnieniem planowanej inwestycji z warunku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa jako kontynuacji zabudowy sąsiedniej, odstąpiono od wyznaczenia granic obszaru analizowanego i dalszego szczegółowego badania parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Pismem z dnia [...] r. spółka B. złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] r., zarzucając jej naruszenie: (1) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. m. in. poprzez brak wyczerpującej, rzetelnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji ustalenie, że wniosek wnioskodawcy spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz, że planowany ogródek piwny należy zakwalifikować jako "infrastrukturę techniczną" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; (2) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ogródek piwny jest obiektem budowlanym, które należy zakwalifikować jako "infrastrukturę techniczną" powiązaną z istniejącym lokalem gastronomicznym, oraz poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy ogródek piwny nie może być uznany za "urządzenie infrastruktury technicznej" w rozumieniu tego przepisu; (3) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie jest koniecznym spełnienie przez sporną inwestycję warunków tzw.: "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej, oraz poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie niezbędne jest dokonanie analizy warunków w nich określonych; (4) przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niezastosowanie w całości, w związku ze stwierdzeniem, iż organ odstępuje od wyznaczenia granic obszaru analizowanego i dalszego szczegółowego badania parametrów określonych w tym rozporządzeniu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło: (1) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej załącznika nr [...] "Analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wraz z załącznikiem nr [...] do analizy i orzekło o zastąpieniu wymienionego załącznika "Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wraz z załącznikiem graficznym nr [...] do analizy, stanowiącymi załącznik nr [...] do decyzji Kolegium; (2) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części tj. w punkcie 5 lit. a), ustalającym obsługę w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej i w tym zakresie orzekło, iż dostęp do drogi publicznej jest zapewniony z dróg gminnych ul. [...] oraz ul. [...]; (3) o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy w pozostałym zakresie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że na działce nr [...] w wyniku realizacji planowanej inwestycji nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu, który to teren obecnie jest terenem rekreacyjno - wypoczynkowym, a nadto, iż zmiana ta nie jest zmianą tymczasową, ani jednorazową trwającą do roku, wobec czego konieczne jest ustalenie dla niej warunków zabudowy. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu pierwszej instancji, że przedmiot inwestycji należy zakwalifikować jako infrastrukturę techniczną powiązaną z istniejącym lokalem gastronomicznym, albowiem urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Wobec tego w sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i w przypadku inwestycji jaką jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na wprowadzeniu na działce nowej funkcji usługowej, winna ona spełniać wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa". Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium zleciło organowi I instancji sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, która została sporządzona przez uprawnionego urbanistę. Strony postępowania miały możliwość zapoznania się z nowym materiałem dowodowym. Analizując spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., organ odwoławczy wskazał, że na wyznaczonym obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa: gastronomia, handel, apteki, kościół, komenda policji, szkoła, urząd starostwa powiatowego, poczta, funkcja mieszkalna wielorodzinna i jednorodzinna, cmentarze oraz zieleń urządzona. Spełniona zatem została zasada z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wprowadzeniu na działce nr [...] funkcji usługowej nie kłóci się z obecnym stanem zagospodarowania w obszarze analizowanym, gdzie występuje już różnego rodzaju działalność usługowa. Teren inwestycji, tj. działka o nr ewid. [...], ma dostęp do dróg publicznych - gminnych ul. [...] i ul. [...]. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedsięwzięcia. Teren działki jest uzbrojony w sieć energetyczną, wodociągową. Inwestycja zasilana będzie z istniejących instalacji wewnętrznych lokalu gastronomicznego, a zasady korzystania z sieci elektroenergetycznej nie ulegną zmianie. Dalej, teren stanowiący grunt oznaczony "BZ" jako tereny rekreacyjno- wypoczynkowe nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że wniosek wszczynający postępowanie w sprawie spełniał wszystkie wymogi określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., albowiem wynika z niego, że zasilanie w energię elektryczną nastąpi z lokalu gastronomicznego prowadzonego przez wnioskodawczynię, co oznacza, iż aktualnie posiadane przez inwestorkę zaopatrzenie w energię elektryczną, którym dysponuje w prowadzonym lokalu, będzie wystarczające. W skardze z dnia [...] r. spółka B. wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W., zarzucając naruszenie: (1) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującej, rzetelnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji ustalenie, iż wniosek wnioskodawcy spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; (2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia wskazanego w decyzji ustalenia organu administracji, iż wniosek wnioskodawcy spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.; (3) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego w sprawie i brak wyczerpującej, rzetelnej i wszechstronnej jego oceny, a w konsekwencji brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie odległości posadowienia ogródka piwnego od takich miejsc jak szkoły i inne placówki oświatowo - wychowawcze i opiekuńcze, obiekty kultu religijnego; (4) przepisów Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy W., ze zmianami tj. Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] roku w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] roku w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy W., poprzez ich niezastosowanie; (5) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującej, rzetelnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji ustalenie, iż warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. jest spełniony, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie stanowi podstawy do dokonania przedmiotowego ustalenia. Uzasadniając pierwszy z zarzutów skargi skarżąca Spółka wskazała, że z wniosku nie wynika jakie dokładnie roboty budowlane w związku z realizacją przedsięwzięcia wnioskodawca planuje wykonać, nie wynika z niego również sposób składowania i wywożenia odpadów, a nie ulega wątpliwości, iż funkcjonowanie ogródka piwnego wiąże się z faktem powstawania znacznej liczby odpadów. Ponadto wnioskodawca nie wskazał konkretnego zapotrzebowania (liczby jednostek) energii elektrycznej, jak również nie przedstawił dokumentów (np. umów), na podstawie których można być ustalić, czy wskazane zapotrzebowanie na energię elektryczną jest wystarczające dla planowanej inwestycji. W dalszej kolejności skarżąca Spółka podniosła, że z treści zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, iż w ramach tzw. obszaru analizowanego występuje funkcja usługowa, w tym kościół i szkoła. Z kolei przedmiotem Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] roku w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] roku w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy W. jest ustalenie odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od takich miejsc jak szkoły i inne placówki oświatowo - wychowawcze i opiekuńcze, obiekty kultu religijnego. Tymczasem organy nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych w przedmiocie odległości i możliwości usytuowania projektowanego ogródka piwnego od wymienionych obiektów, chociaż przepisy tej uchwały stanowią "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Skarżąca podniosła ponadto, że z treści złożonego w aktach sprawy zezwolenia nr [...] Burmistrza W. na sprzedaż napojów alkoholowych wynika w sposób bezsprzeczny, iż sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona w dniach i godzinach otwarcia placówki, tj. [...] przy ul. [...] w W., oraz że zabrania się sprzedaży napojów alkoholowych poza lokalem wskazanym w niniejszym zezwoleniu, na co wymagane jest odrębne zezwolenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. W rozpoznawanej sprawie S. S. wnioskiem z dnia [...] r., zmodyfikowanym następnie w dniu [...] r., wystąpiła do Burmistrza W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wydzieleniu na działce nr [...] ogródka gastronomiczno-piwnego (sezon letni) o powierzchni [...] m2, bez elementów trwale połączonych z gruntem, nieogrodzony, na potrzeby lokalu gastronomicznego zlokalizowanego na działce nr [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że ogródek piwny ma składać się z [...] stolików dla około [...] osób. Określając zapotrzebowanie na infrastrukturę techniczną podała, że energia elektryczna będzie pochodzić z istniejącego lokalu gastronomicznego (k. 1 – 3 akt adm.). Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji Kolegium w pierwszej kolejności należy zgodzić się z organem odwoławczym, że wbrew twierdzeniu organu I instancji przedmiotem postępowania nie jest inwestycja, którą należy zakwalifikować jako infrastrukturę techniczną powiązaną z istniejącym lokalem gastronomicznym. Należy bowiem wyjaśnić, że co prawda ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna", to w orzecznictwie jako poprawne przyjęto odwołanie się do słownikowej definicji tego pojęcia, z uzupełniającym odniesieniem się do wykładni systemowej, bazującej na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."). W rozumieniu potocznym infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne usługi dla danej jednostki przestrzenno-gospodarczej w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki i tym podobnych (tak: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2920/15 – wszystkie cytowane w niniejszym orzeczeniu wyroki dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, że ogródek piwny wydzielony na potrzeby lokalu gastronomicznego nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu obiekt ten należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, przez który zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr.bud.") należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Ustawodawca w cytowanym przepisie ograniczył się jedynie do wyszczególnienia przykładów tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, wobec czego jest to katalog otwarty, a podobieństwo ogródka piwnego do wyżej wymienionych obiektów wskazuje, że może być on uznany za tymczasowy obiekt budowlany. Powyższa kwestia ma istotne znaczenie, ponieważ, jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 (dotyczącego kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) i pkt 2 (dotyczącego dostępu inwestycji do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że Burmistrz W. nie mógł odstąpić od przeprowadzenia analizy w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. W tym zakresie Sąd aprobuje stanowisko organu odwoławczego. W kontekście powyższego należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] r. zleciło Burmistrzowi W. sporządzenie analizy urbanistycznej, która zawierać będzie analizę funkcji terenu w obszarze analizowanym oraz wyników analizy urbanistycznej wraz z załącznikiem graficznym na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy, analiza taka została sporządzona w dniu [...] r. i stanowi załącznik do zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] r. Tym niemniej zdaniem Sądu sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, będącej dowodem o elementarnym znaczeniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, na etapie postępowania odwoławczego, narusza zasadę dwuinstancyjności, bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2198/15). W orzecznictwie podkreśla się, że analiza jest najważniejszym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a w sensie technicznym odrębnym dokumentem podlegającym ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. W przypadku wniesienia odwołania od tej decyzji wszystkie zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym analiza urbanistyczno-architektoniczna, powinny podlegać ocenie właściwego samorządowego kolegium odwoławczego. Analiza jako dokument podstawowy, na którym powinno zostać oparte postępowanie przed organem pierwszej instancji, może zostać uzupełniona w toku postępowania odwoławczego tylko w wyjątkowych sytuacjach (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. II OSK 1607/09). Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 i 35 § 1 K.p.a., ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10). W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zestawienie wymienionych regulacji prowadzi do wniosku, że – w przypadku gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy – każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, chyba że zmiana ta jest tymczasowa, jednorazowa i nie trwa dłużej niż rok. Ponadto, w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się również na przypadki, kiedy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości otwartego składowiska, miejsc postojowych, zalesienia gruntu rolnego (zob. wyrok NAS z dnia 3 września 2015 r., II OSK 49/14, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, wyrok WSA w Opolu z dnia 12 maja 2011 r., II SA/Op 78/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2017 r., II SA/Rz 287/17). Powyższe przepisy pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że jeżeli zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga pozwolenia budowlanego, a jednocześnie ma charakter jednorazowy i tymczasowy i ma trwać do roku, nie jest obligatoryjnie wymagane wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji w przypadku takiej zmiany może jednak i na nią - czyli na jej kontynuowanie w owym rocznym okresie zareagować, albo nakładając obowiązek wystąpienia o wydanie warunków zabudowy z jednoczesnym wytrzymaniem użytkowania terenu, albo wręcz nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (zob. art. 59 ust. 3 u.p.z.p.). Te same obowiązki mogą być nałożone w przypadku, gdy przystąpiono do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, ale zmiany z założenia mającej trwać przez okres dłuższy niż jeden rok, a podmiot dokonujący tej zmiany nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07). W kontekście powyższego Sąd wskazuje, że organ odwoławczy przyjął za organem pierwszej instancji, że na działce nr [...] w wyniku realizacji planowanej inwestycji nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu, który to obecnie jest ogólnodostępnym terenem rekreacyjno-wypoczynkowym – zagospodarowanym na brukowane ciągi komunikacji pieszej oraz skwery zieleni urządzonej i zadrzewienia – a nadto, iż zmiana ta nie jest zmianą tymczasową, ani jednorazową, trwającą do roku. Niemniej jednak ta ostatnia konkluzja nie wypływa jednoznacznie z wniosku z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Należy zauważyć, że wnioskodawczyni wskazała jedynie, że inwestycja miałaby polegać na wydzieleniu na działce nr [...] ogródka gastronomiczno-piwnego (sezon letni) o powierzchni [...] m2, bez elementów trwale połączonych z gruntem, na potrzeby lokalu gastronomicznego zlokalizowanego na działce nr [...]. Z powyższego nie wynika, czy inwestorka chciała wydzielić ogródek piwny jednorazowo, w sezonie letnim w roku kalendarzowym, w którym złożono wniosek, czy też ma to być ogródek piwny wydzielany cyklicznie, w sezonie letnim każdego roku. Sąd wskazuje, że doprecyzowanie tej nieścisłości było elementem niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, albowiem gdyby chodziło jedynie o sezon letni w roku kalendarzowym złożenia wniosku, zmiana zagospodarowania terenu miałaby charakter jednorazowy i tymczasowy i trwałaby do roku – a więc zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., w ogóle nie wymagałaby wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji przyjęły, że wnioskodawczyni wystąpiła o określenie warunków zabudowy dla ogródka piwnego, który ma być ogródkiem cyklicznym, wydzielanym co roku. O ile wydanie decyzji w takiej sytuacji jest dopuszczalne, gdyż z zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.z.p. została wyłączona jedynie tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania terenu trwająca do roku, to po pierwsze, intencja inwestora musi wynikać wprost ze złożonego wniosku, a po drugie, powyższe musi znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego organy przedwcześnie uznały, że wolą inwestorki było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla cyklicznego ogródka piwnego, bez wezwania wnioskodawczyni do sprecyzowania żądania i w tym zakresie wniosek nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto należy wskazać, że wniosek inwestorki w istocie nie precyzuje, na czym ma polegać wnioskowana inwestycja. Inwestorka ograniczyła się jedynie do wskazania, że jej intencją jest wydzielenie ogródka gastronomiczno-piwnego bez elementów trwale połączonych z gruntem, który będzie się składał z [...] stolików dla ok. [...] osób, przy czym powierzchnia zabudowy ma wynosić [...] m2. Niemniej jednak z powyższego nie wynika, czy wydzielenie ogródka piwnego ma w istocie polegać na wystawieniu jedynie stolików (i krzeseł), czy też ogródek piwny będzie się składał również z innych elementów, które nie będą trwale powiązane z gruntem, np. drewnianych palet, na których inwestor będzie stawiał stoły, parasoli czy przekryć namiotowych. Tymczasem wszystkie te kwestie powinny znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy. W dalszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że inwestorka zawnioskowała o ustalenie warunków zabudowy dla wydzielenia ogródka piwnego na "okres letni". Niemniej jednak pojęcie to jest zbyt ogólnikowe, gdyż w istocie nie wiadomo, czy inwestorcei chodzi o lato kalendarzowe, tj. okres pomiędzy 22 czerwca a 23 września, okres wakacji letnich, tj. lipiec i sierpień, czy też inny okres. Tymczasem inwestor musi określić dokładne ramy czasowe, w których planuje wydzielać ogródek piwny i zakres ten musi być wskazany w decyzji o warunkach zabudowy. Należy również zgodzić się ze skarżącym, że wniosek nie określa zapotrzebowania na energię elektryczną, gdyż wskazanie, że energia elektryczna będzie pochodzić z istniejącego lokalu gastronomicznego, wcale nie oznacza, że posiadane przez inwestorkę zaopatrzenie w energię elektryczną, którym dysponuje w prowadzonym lokalu będzie wystarczające. Ponadto, z wniosku z dnia [...] r. nie wynika sposób składowania i wywożenia odpadów, co oznacza, że wniosek ten nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W kontekście powyższego należy więc wskazać, że poruszany wniosek zawiera istotne braki, albowiem winien on zawierać szczegółowe informacje co do charakterystyki planowanej inwestycji, a także w jakim rozmiarze czasowym będzie ona realizowana, a dane te są o tyle istotne, że nie da się prawidłowo rozpatrzeć wniosku nie wiedząc na czym ma polegać ogólnikowo określone zamierzenie inwestycyjne. Nadto organy administracji powinny ocenić planowaną inwestycję pod względem zgodności z odrębnymi przepisami, których nie da się szczegółowo określić w sytuacji, gdy nie są znane szczegóły przedsięwzięcia. Oznacza to, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, jakoby planowana inwestycja naruszała zapisy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy W. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...], nr [...], poz. [...] ze zm.) Sąd podziela wyrażone w odpowiedzi na skargę zdanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że z mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji w skali 1:1000 wynika, iż odległość pomiędzy terenem inwestycji a kościołem oraz szkołą wynosi zdecydowanie więcej niż 30 m, a ponadto § 1 pkt 2 uchwały przewiduje możliwość odstąpienia od tego wymogu pod warunkiem, że nie spowoduje to zakłóceń w funkcjonowaniu wymienionych obiektów, wobec czego zarzut w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Nadto odnosząc się do kwestii zakresu posiadanego przez inwestora zezwolenia na sprzedaż alkoholu należy wskazać, że kwestia wydania i zakresu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), wobec czego okoliczności te nie mogą być uwzględniane w trakcie procedowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W., albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a także art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej wezwą inwestora do sprecyzowania złożonego wniosku w zakresie okoliczności omówionych wyżej, a następnie w oparciu o uzupełniony wniosek ustalą charakter planowanej inwestycji, w szczególności czy będzie miała charakter cykliczny i jakie będą ramy czasowe funkcjonowania ogródka piwnego. Dopiero po wyjaśnieniu wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy i ustaleniu, że inwestycja wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, organy winny sprawdzić, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymagania wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., aby możliwe było wydanie dla niej decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze, że inwestycja ta musi spełniać również warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., albowiem w sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).