II OSK 113/16

Dnia 3 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Roleder (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 540/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 540/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 28 listopada 2014 r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2011 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzania inwestycyjnego pn: "regionalne centrum handlowe "[...] " wraz z infrastrukturą techniczną, drogami i placami wewnętrznymi na działkach [...] ". W wyniku ponownego rozpoznania sprawy - na wniosek Prokuratora Okręgowego w Krakowie, decyzją z dnia 5 marca 2015 r. SKO w Krakowie, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 oraz 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło w całości własną decyzję z dnia 28 listopada 2014 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2011 r. SKO przyjęło, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektu handlowego wielkopowierzchniowego z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 – dalej: "u.p.z.p."). Zdaniem Kolegium obligatoryjność sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów wielkopowierzchniowych, nie wynika w sposób jednoznaczny z treści przepisów z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 u.p.z.p. W zakresie zaś samej interpretacji ww. przepisów pojawiły się w orzecznictwie odmienne stanowiska. Część orzecznictwa sądowoadministracyjnego opowiada się za systemową wykładnią przepisu art. 10 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. i tym samym za uznaniem, że przepis ten jest źródłem obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów w nim wymienionych i w konsekwencji, za uznaniem istnienia podstaw do zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku obiektów wielkopowierzchniowych, w trybie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Tak miedzy innymi orzekał NSA w wyroku z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 87/07 oraz w wyroku z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1531/10. Stanowisko to powielały także inne sądy, np.: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 października 2012 r. sygn. akt II SA/GI 564/2012, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1131/13. Wedle tej części orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 14 ust. 7 u.p.z.p. nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p., a do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa i celowościowa. Jednocześnie zdaniem Kolegium w orzecznictwie były i nadal są prezentowane liczne stanowiska poddające krytyce tezę, wedle której obowiązek sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynikać ma z wykładni systemowej omawianych przepisów ustawy. Dla przykładu wskazano na wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 425/1, WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1429/09 oraz z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 228/09. Sądy te wywodziły, że gdyby intencją ustawodawcy było utrzymanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezwzględnego obowiązku sporządzania planu w odniesieniu do obszarów pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, to zamieściłby odpowiednie unormowanie w art. 14 u.p.z.p., jednakże tego nie uczynił, co przemawia za przyjęciem, że nie ma obowiązku ustawowego sporządzenia planu w stosunku do takich obszarów. Zaś obowiązek sporządzenia planu w związku z treścią studium (art. 10 ust. 3 u.p.z.p.), jest związany wyłącznie z procedurą planistyczną. Studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do ingerencji w sposób zagospodarowania terenu przez podmiot mający do niego tytuł prawny (art. 6 u.p.z.p.). Dlatego, zdaniem organu administracyjnego, nie można z samej tylko treści art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p., wywodzić obowiązku sporządzenia planu uwzględniającego inwestycję - wielkopowierzchniowy obiekt handlowy. Powyższe zdaniem Kolegium dowodzi, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniał i w dalszym ciągu istnieje spór, co do wykładni przepisów art. 10 ust. 2 pkt. 8 i art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Brak jednolitości poglądów w tym zakresie, dowodzi że przepisy te, zostały zredagowane nie dość precyzyjnie i nastręczają istotne trudności interpretacyjne. Nawet, gdyby więc uznać, że przyjęta przez Prezydenta Miasta Krakowa w toku przedmiotowego postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, interpretacja ww. przepisów w związku z treścią art. 62 ust. 2 u.p.z.p., nie była trafna, a tym samym, sama decyzja obarczona była pewną wadą, to z uwagi na niejednoznaczność treści wyżej omawianych przepisów, nie można stwierdzić, że doszło do oczywistego naruszenia przepisów prawa. Brak jest zatem podstaw do uznania, że działania organu I instancji, stanowiły rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wyżej wskazanych przyczyn, Kolegium nie podzieliło stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. II OSK 87/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 28 listopada 2014 r. Sąd podzielił poglądy wyrażone zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, dotyczące przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. prowadzące do wniosku, że obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną na podstawie art. 59 u.p.z.p. Zdaniem Sądu powyższe wynika z prostego zestawienia treści przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. W sposób oczywisty płynie z nich zasada, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dla takiego obiektu nie mogła być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Takie wnioski poparte są także wykładnią systemową. Ustawodawca przyjął bowiem, że w zakresie planowania przestrzennego, zapewnienia ładu przestrzennego funkcjonują równolegle dwa porządki: ogólnopaństwowy (kreowany przez przepisy powszechnie obowiązujące i konkretyzowany przez organ jednoosobowy poprzez wydanie indywidualnej decyzji ustalającej warunki zabudowy) oraz lokalny kreowany na szczeblu gminy poprzez akty prawa miejscowego - miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane przez radę gminy. Ustawodawca wyraźnie wskazał, ze pewne kwestie mogą być regulowane wyłącznie przez radę gminy. W konsekwencji zamiar budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (powyżej 2000 m2) i jego lokalizacja, która w sposób istotny oddziałuje na lokalną społeczność oraz lokalny rynek, nie może być oceniany i konkretyzowany w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy jednoosobowego organu administracji publicznej (np. wójta). W takim przedmiocie nie może być to wystarczające. Dlatego z woli ustawodawcy, o tym czy i gdzie mogą być lokalizowane tego typu obiekty na terenie gminy, powinien decydować organ stanowiący - rada gminy, jako organ przedstawicielski wspólnoty samorządowej - poprzez stosowne postanowienia zawarte w planach zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji Sąd uznał za słuszne twierdzenie, że przepisy art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. stanowią źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W ocenie składu orzekającego – wbrew stanowisku Kolegium, taki pogląd prezentowany jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i to zarówno sprzed jak i po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07. Podobnie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych przedstawiona wykładnia omawianych przepisów pozostaje dominująca. Na poparcie powyższej tezy Sąd powołał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych odnoszących się do omawianej kwestii. Natomiast wyrażane niekiedy poglądy odmienne, zbieżne z prezentowanymi w zaskarżonej decyzji nie zostały podzielone przez NSA (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Kr 1429/09, uchylony przez NSA wyrokiem w sprawie II OSK 1531/10; baza orzeczeń nsa.gov.pl) i nie mogą - zdaniem Sądu I instancji, świadczyć o istniejącym sporze w tym względzie. Stąd też w sytuacji, gdy zostanie złożony wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, postępowanie z takiego wniosku powinno być stosownie do art. 62 ust. 2 u.p.z.p., zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako, że brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji dla takiej inwestycji, a której lokalizacja musi wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak m.in.: wyroki NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10 oraz z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt OSK 87/07 (a więc sprzed ponad dwóch lat wcześniejszego niż decyzja ustalająca warunki zabudowy, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności). W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że SKO naruszyło przepisy art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3 oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że niedopełnienie w takiej sytuacji obowiązku zawieszenia postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak: Z. Niewiadomski, Komentarz - Ustawa o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 510 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1073/09, LEX nr 597125). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], kwestionując go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię następujących przepisów: - art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez błędne przyjęcie, że na mocy powołanych przepisów budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną na podstawie art. 59 u.p.z.p. oraz że lokalizacja tego rodzaju obiektów wymaga obligatoryjnie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone stosownie do art. 62 ust. 2 u.p.z.p. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., gdy tymczasem w niniejszej sprawie nie była spełniona przesłanka naruszenia prawa w stopniu rażącym, z uwagi na fakt, że przepisy prawa materialnego stosowane przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa były niejasne, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie istniały rozbieżności dotyczące wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., problematyka ta nie była jednoznacznie rozstrzygnięta w orzecznictwie, zatem Prezydent Miasta wydając decyzję o warunkach zabudowy przychylił się do jednej z możliwych i znanych mu interpretacji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 ust 2 pkt 8 oraz ust. 3 u.p.z.p. autor skargi podkreślił, że powołany przepis stanowi o obszarach "dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych". Chodzi tu zatem o przepisy odrębne od samej ustawy u.p.z.p. W odniesieniu do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych brak jest takiej regulacji w jakiejkolwiek odrębnej ustawie. Obowiązek taki nie wynika też wprost z samej ustawy u.p.z.p. Co więcej treść przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jest skonstruowana w sposób niejasny, a nawet wadliwy. Jest to powodem trudności interpretacyjnych, które doprowadziły do pojawienia się różnych stanowisk zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i doktrynie. Oznacza to, że źródłem omawianego obowiązku nie może być niejasny przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Obowiązku wyznaczania w planie miejscowym granic obszarów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie nakłada także przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Zdaniem autora skargi, gdyby ustawodawca chciał wprowadzić taki obowiązek, to uczyniłby właśnie w powołanym przepisie, Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że teza wedle której obowiązek sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynikać ma z wykładni systemowej, poddana została krytyce doktryny, ponadto nie wynika także z wykładni historycznej omawianych przepisów. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział obowiązku lokalizacji sklepów wielkopowierzchniowych na podstawie postanowień planu miejscowego, błędna jest wykładnia art. 62 ust. 2 u.p.z.p. nakazująca zawieszenie postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obiektu. W ocenie strony skarżącej stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku w tym zakresie nie jest trafne. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący stwierdził, że mając na uwadze poglądy komentatorów i orzecznictwa, przyjąć należy, że podstawowym warunkiem uznania, że doszło do rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa jest istnienie i naruszenie przepisu prawa, którego treść jest jasna i oczywista oraz, który nie wymaga stosowania wykładni i zabiegów interpretacyjnych. W niniejszej sprawie sporna decyzja została wydana w sytuacji, gdy w odniesieniu do wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 u.p.z.p. istniały poważne wątpliwości, zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie. Zastosowanie tych przepisów wymagało dokonania wnikliwej wykładni, która prowadziła sądy orzekające w podobnych sprawach do różnych wniosków. Dowodem na istnienie jednolitej i prawidłowej wykładni omawianych przepisów nie może być powoływany przez Sąd I instancji, wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. II OSK 87/07, wskazujący na trafność wykładni systemowej przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Nie był to bowiem jedyny wyrok sądów administracyjnych wydany w odniesieniu do poruszanej problematyki, po drugie zaś wyrok ten jest bardzo lakonicznie uzasadniony, wobec czego mógł wówczas wzbudzać określone wątpliwości co do jego trafności, tym bardziej w sytuacji istnienia innych wyroków prezentujących odmienne stanowisko, jak również z uwagi na niejednolitą w skali kraju praktykę organów administracji w zakresie stosowania prawa. W tej sytuacji brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa oraz, że decyzja, w trybie nadzwyczajnym i w drodze wyjątku od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że opisana na wstępie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędnej wykładni powyższych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że wskazane przepisy stanowią źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, podczas gdy w odniesieniu do ww. obiektów brak jest takiej regulacji w jakiejkolwiek odrębnej ustawie. Obowiązek ten nie wynika również wprost z samej ustawy u.p.z.p. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim nie znajduje usprawiedliwionych podstaw stanowisko prezentowane konsekwentnie przez stronę skarżącą, że dopuszczalna jest lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w drodze decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy tego typu inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji należycie wyjaśnił, że z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07, przestała obowiązywać treść przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Oznacza to, że na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2011 r. ustającej warunki zabudowy, powyższy przepis obejmował treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji, zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, tak jak i Sąd pierwszej instancji, w pełni podziela ugruntowany już podgląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że z art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. wynika obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W celu odkodowania treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym rzeczywistej treści art. 10 oraz odczytania właściwego sensu tej normy należało, co prawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji, zastosować wykładnię systemową, jak i celowościową, a nie jak wywodzi skarżący kasacyjnie wykładnię gramatyczną. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1531/10) umieszczenie art. 10 w rozdziale zatytułowanym "Planowanie przestrzenne w gminie" nie stoi w żadnym razie na przeszkodzie w takim odczytaniu treści art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p., jak zostało to przedstawione wyżej, a można wręcz stwierdzić, że ustawodawca umieszczając omawiany przepis w tym rozdziale podkreślił, że usytuowanie obiektów wielkopowierzchniowych należy do sfery lokalnego porządku planistycznego. W tym miejscu przypomnieć należy, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ) stanowił, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ) w planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Powyższe oznacza, że przepis art. 14 ust. 7 u.p.z.p. odsyłający do przepisów odrębnych nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten wynika także z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Inaczej rzecz ujmując, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istnieją dwa źródła omawianego obowiązku, z jednej strony przepisy odrębne, do których odsyła wspomniany art. 14 ust. 7 u.p.z.p., z drugiej zaś przepisy samej ustawy, tj. art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p. Zauważyć bowiem należy, że każdy przepis funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami, jakie ustawodawca chce osiągnąć daną regulacją prawną. Jeżeli ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt 8 zobowiązuje do określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m², a następnie w art. 15 ust. 3 pkt 4 stawia wymóg określenia w planie miejscowym granic dla tego rodzaju obiektów, to niewątpliwie tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania omawianych obiektów w aktach planistycznych gminy. Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z ust. 3 omawianej ustawy, jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko prezentowane w powyższym względzie przez Sąd pierwszej instancji, a także w powołanych przez ten Sąd w wyrokach NSA: z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07; z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1558/08; z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10; z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2071/11; z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1888/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przytoczony wyżej pogląd jednolicie prezentowany w orzecznictwie NSA, został podzielony również w orzecznictwie sądowym zapadłym zarówno przed jak i po wydaniu wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (a więc obowiązywał już w dacie wydawania spornej decyzji ustalającej warunki zabudowy). Podzielić także należy pogląd Sądu piewszej instancji, że pojawiające się sporadycznie inne stanowiska w omawianym przedmiocie, w tym także jak twierdzi skarżący w doktrynie prawa, nie podważały utrwalonej już linii orzeczniczej i nie mogły świadczyć o istniejącym sporze co do wykładni omawianego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądów skarżącego, że wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 87/07 wzbudzał określone wątpliwości co do jego trafności, przeciwnie stwierdzić należy, że analiza orzecznictwa NSA w tym względzie wskazuje, że stanowisko zaprezentowane w ww. orzeczeniu zostało w pełni zaaprobowane i linia ta była kontynuowana przez NSA, a także inne wojewódzkie sądy administracyjne. Już nie jako marginalnie zauważyć należy, że stanowisko mówiące, że lokalizacja obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń planu wyznaczającego granice terenów pod budowę tego typu obiektów, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, prezentowane było już wcześniej, m.in. w wyrokach NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r. – II OSK 698/06 i z dnia 13 grudnia 2007 r. – II OSK 1699/06). Wobec powyższego stwierdzić należy, że interpretacja omawianych przepisów dokonana w skardze kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia. W tym miejscu przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, konkretnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja (tutaj: decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy) jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji i jej wyeliminowaniem z obrotu prawego ze skutkiem ex tunc, tj. od momentu jej wydania. Zauważyć przy tym należy, że badając prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. dotyczącym stwierdzenia nieważności organy administracji publicznej czynią to w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (porównaj: wyrok NSA z 27.10.2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9.08.2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2.03.2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11.05.1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4.11.1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6.02.1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Skoro zatem przedstawiona wyżej wykładnia omawianych przepisów w dacie wydawania decyzji z dnia 5 grudnia 2011 r. była jednolita, co znalazło swoje odzwierciedlanie w przywołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego już z prostego zestawienia treści art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. należy wyprowadzić zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to tym samym twierdzenie że dla takiego obiektu mogła być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy stoi w wyraźniej sprzeczności z ww. przepisami prawa. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo też przyjął, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że w chwili podejmowania spornej decyzji nie istniał (i nie istnieje w chwili obecnej) spór, co do wykładni omawianych przepisów. Trafny jest także pogląd Sądu pierwszej instancji, że odczytanie ww. przepisów w oparciu o prawidłowo dokonaną wykładnię nie prowadzi do wniosku, że przepisy te zostały zredagowane w sposób niejasny, czy też nieprecyzyjny. Przesądzenie zatem, że obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, oznacza konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego, o czym wprost stanowi art. 62 ust. 2 u.p.z.p. (tak m.in. wyrok NSA z dnia 13 października 2009 r. – II OSK 1558/09). Niedopełnienie obowiązku obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi zatem rażące naruszenie prawa, tj. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. W tych uwarunkowanych przyjąć należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji SKO, stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz 62 ust. 2 u.p.z.p. Prawidłowa jest także konkluzja o potrzebie stwierdzenia (w kontekście prawidłowo przyjętej wykładni omawianych przepisów) nieważności decyzji z dnia 5 grudnia 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego zasadnie przyjął, że nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu na gruncie art. 59 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.