II OSK 2256/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 185/17 odrzucającego skargę L.G. na czynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 11 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L.G. (dalej jako "skarżący") na czynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (błędnie określany przez Sąd I instancji niepełną nazwą jako "Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska", dalej zwany "Fundusz") w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia o ilości zaksięgowanych na rachunku bankowym wpłat dokonanych przez skarżącego w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. z tytułu opłaty recyklingowej. Pismem z 18 października 2016 r. Fundusz poinformował skarżącego, że nie wystawia zaświadczeń w tym przedmiocie, ponieważ nie jest organem administracji publicznej. Pismem z 31 października 2016 r. skarżący wezwał Fundusz do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z 15 listopada 2016 r. Fundusz podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko. W związku z tym skarżący wniósł skargę na czynność wyrażoną w tym piśmie. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że Fundusz nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a więc nie był zobowiązany do wydania zaświadczenia w tej sprawie. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 376 w związku z art. 378 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) przez uznanie, że Fundusz jest instytucją ochrony środowiska, a nie organem ochrony środowiska. Doprowadziło to do uznania, że Fundusz nie jest zobowiązany do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego. Ponadto skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 217 oraz w związku z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przez odrzucenie skargi i uznanie, że Fundusz nie jest podmiotem zobowiązanym do wydania zaświadczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że Fundusz nie może być organem w znaczeniu funkcjonalnym. Problematyka formy, w jakiej może nastąpić zwrot tzw. opłaty recyklingowej oraz jaki jest status Funduszu w tym postępowaniu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że Fundusz jest organem o charakterze funkcjonalnym, ponieważ powierzono mu ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym. Z tych też powodów, to tylko do tego podmiotu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym mogą być adresowane wnioski o zwrot opłaty recyklingowej. Zwrot wpłaty na rachunek Funduszu, jako wynikającej ze zobowiązania o charakterze publicznoprawnym stanowi zatem sprawę z zakresu administracji publicznej podlegającą załatwieniu w formie aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, a więc na drodze administracyjnej - art. 12 ust. 2 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 1162, ze zm.). Orzekanie w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą następuje w formie czynności materialno- technicznej o charakterze zewnętrznym jako prawnej formie działania organu, którym jest Fundusz (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1608/09, z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 766/11; z 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 2030/11; z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 321/12 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1833/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższą argumentację, uznającą status Funduszu jako organu w sprawach dotyczących zwrotu opłaty recyklingowej. Jednocześnie należy zauważyć, że powołane przez Sąd I instancji postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2010 r. w sprawie II OSK 861/10, w którym Sąd ten stanął na stanowisku, że Fundusz nie jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, w sprawie dotyczącej odmowy udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów. Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Z treści art. 1 k.p.a. wynika, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (pkt 1) oraz postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2), a także postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Z powyższych regulacji wynika zatem, że skoro Fundusz jest organem w znaczeniu funkcjonalnym właściwym do orzekania w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, a zatem organem w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a., to jest on również zobowiązany do wydania zaświadczenia w sprawach dotyczących opłaty recyklingowej, w granicach zakreślonych przez art. 217 § 2 k.p.a. i art. 218 § 1 lub też do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zaskarżalne zażaleniem, ale ze względu na to, że jest ono wydawane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego, dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie wynikała z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. A. Borkowski, Komentarz do art. 219, [w:] A. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 693). W niniejszej sprawie Fundusz stanął na stanowisku, że nie jest w ogóle organem administracji publicznej, nawet w znaczeniu funkcjonalnym i w związku z tym nie jest zobowiązany do wydania zaświadczenia. Konsekwencją przyjęcia, że Fundusz jest organem w znaczeniu funkcjonalnym jest konieczność uznania, że pismo Funduszu z 18 października 2016 r. było w rzeczywistości rozstrzygnięciem, o którym stanowi art. 219 k.p.a., które było zaskarżalne do wojewódzkiego sądu administracyjnego na wskazanych wyżej zasadach. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 217 oraz w związku z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw do odrzucenia skargi. Jedynie na marginesie można dodać, że uznanie, że sprawa nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tejże ustawy. Kwestia ta ma jednak drugorzędne znaczenie, ponieważ Sąd I instancji błędnie uznał, że skarga podlegała odrzuceniu. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące art. 376 w związku z art. 378 p.o.ś. Przepisy te stanowią katalogi odpowiednio organów ochrony środowiska oraz instytucji ochrony środowiska. Status Funduszu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym w sprawach dotyczących zwrotu opłaty recyklingowej wywodzony jest przede wszystkim z art. 400 ust. 2, art. 401 ust. 7 pkt 11 p.o.ś. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zgodnie z argumentacją powołaną w przytoczonych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy p.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania między stronami w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.