II SA/Gd 463/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B.-L. na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy oddala skargę. A. B. – L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XIV/146/2015 Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2016 r., poz. 586). W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie swoich interesów oraz przepisów prawa, w szczególności art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku ze wskazanymi naruszeniami, wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej uchwały w całości lub w części obejmującej § 5 załącznika nr 2 do uchwały, którym wyłączono od bonifikat lokale w budynkach położonych przy 17 wymienionych tam ulicach, w tym przy ul. Ż., przy której znajduje się budynek, w którym lokal wynajmuje skarżąca. Z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia swoich interesów skarżąca upatruje w zmianie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali gminnych. Skarżąca wskazała, że - jako najemca lokalu gminnego przy ul. Ż. w U., starania o jego nabycie na własność rozpoczęła już w 2007 r. i kontynuowała następnie w 2013 r., będąc przekonaną, że nabędzie lokal na obowiązujących wówczas zasadach, czyli z 50% bonifikatą. To spowodowało również poczynienie przez nią nakładów na remont lokalu, którego koszty miała nadzieję odzyskać po zastosowaniu bonifikaty. W wyłączeniu budynków zlokalizowanych przy 17 ulicach w U. od możliwości zastosowania bonifikat przy ich sprzedaży skarżąca upatruje naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz naruszenia zasady respektowania praw nabytych. W uchwale nie wprowadzono bowiem przepisów o charakterze intertemporalnym, normujących sytuację osób, które rozpoczęły procedurę nabywania lokali z przysługującą im do tej pory bonifikatą. Działanie takie jest sprzeczne z powszechnie przyjmowanymi technikami legislacyjnymi. Szczególnej aktualności stwierdzenie to nabiera w wypadku skarżącej, do której już praktycznie miało być wysłane pismo powiadamiające o finalizacji sprzedaży z bonifikatą w wysokości 50%. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona uchwała nierówno traktuje mieszkańców U., co stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Uchwała wprowadza bowiem dyskryminację ze względu na miejsce zamieszkania. Mieszkańcy określonych ulic są pozbawiani możliwości nabycia lokalu z bonifikatą w oparciu wyłącznie o kryterium miejsca zamieszkania (położenia lokalu). Mieszkańcy sąsiednich ulic w analogicznych warunkach są uprawnieni do nabycia lokali z bonifikatą. Nierówne traktowanie jest uwypuklone przez okoliczność, że uchwała dokonuje zwiększenia wysokości bonifikaty, która jest należna mieszkańcom części ulic. Mieszkańcy części ulic zostają zaś pozbawieni prawa do bonifikaty nawet w dotychczasowej wysokości. Skarżąca dodała, że według niej wyłączenie budynku przy ul. Ż. z programu bonifikat nie przyczyni się do zachowania dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymania ładu przestrzennego, ograniczenia niszczenia obiektów o wartościach kulturowych. Wręcz przeciwnie, wyłączenie z programu bonifikat spowoduje, że nabywcy nie będą mieli dostatecznych środków na dokonanie stosownych remontów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, nie narusza żadnych zasad konstytucyjnych ani interesu skarżącej. Wyjaśniono, że niezastosowanie bonifikat w stosunku do lokali w budynkach położonych przy 17 wymienionych w uchwale ulicach, w tym ulicy Ż. w U., wynika z prowadzonej przez Gminę Miasta polityki przestrzennej, której celem jest ochrona interesu publicznego, tj. niedopuszczenie do degradacji cennych kulturowo budynków, a nie z dyskryminacji mieszkańców U. ze względu na ich miejsce zamieszkania. Podkreślono, że sprzedaż lokali gminnych nie jest obowiązkiem gminy, a stosowanie bonifikat nie jest obligatoryjne i zależy wyłącznie od woli organu. Brak określenia w uchwale zasad przejściowych odnoszących się do nabywania lokali, wobec których rozpoczęto już procedurę sprzedaży, oznacza tylko tyle, że w zgodzie z zasadą działania prawa nowego, zastosowanie do nich będą miały postanowienia zaskarżonej uchwały. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednym z tego rodzaju aktów jest zaskarżona uchwała, która ze względu na swój przedmiot, czyli gospodarowanie mieniem gminnym, jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Niniejsza skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca dochowała terminu wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. I OZ 1210/16. W postanowieniu z dnia 2 czerwca 2017 roku, sygn. I OSK 1009/17 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również, że skarżąca ma legitymację procesową uprawniającej ją do zakwestionowania przedmiotowej uchwały. Prawo do kwestionowania uchwał organów gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2015 r., poz. 1515) - zwanej dalej "u.s.g.", ma ten kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodziła z faktu, że jest najemcą gminnego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. Ż. w U., w stosunku do którego już w 2007 r. zapoczątkowała procedurę wykupu i którą konsekwentnie kontynuuje, chcąc ją doprowadzić do finału na zasadach obowiązujących w dacie jej rozpoczęcia, tj. przy zastosowaniu 50% bonifikaty przy zapłacie ceny. Naruszenie swojego interesu prawnego skarżąca upatrywała natomiast w tym, że na skutek zastosowania nowych zasad sprzedaży lokali gminnych - ustalonych w zaskarżonej uchwale, skarżąca nie będzie mogła skorzystać z bonifikaty, pomimo tego, że podejmując działania zmierzające do wykupu lokalu kierowała się obowiązującą wówczas 50% bonifikatą ceny nabycia. We wskazanym powyżej postanowieniu z dnia 2 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ponieważ zaskarżona uchwała wyłącza zastosowanie bonifikaty ceny w razie zbycia lokalu mieszkalnego skarżącej, to narusza jej interes prawny. Sąd II instancji zauważył przy tym również, że powyższe nie przesądza o sprzeczności tych postanowień uchwały z prawem. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych orzeczeniach. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kwestionowane przez skarżącą zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta są zgodne z prawem. Należy przy tym zauważyć, że stwierdzić nieważności uchwały organu gminy można jedynie w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Do istotnych wad powodujących nieważność uchwały trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. "Istotnym" naruszeniem prawa jest uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednak, jak wynika z ustępu czwartego art. 91 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a jedynie wskazuje się, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W przekonaniu składu orzekającego w tej sprawie zaskarżona uchwała nie jest dotknięta żadną wadą prawną, ani zwykłą, ani kwalifikowaną. Podjęta bowiem została przez legitymowany organ, działający prawidłowo na podstawie przepisów wskazanych w jej podstawie prawnej. Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały, Rada Miasta podjęła ją na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.) - zwana dalej "u.g.n.". Wskazane przepisy określają kompetencje organów jednostek samorządu gminnego w zakresie gospodarowania mieniem gminnym, w tym kompetencje w zakresie ustalania zasad rozporządzania tym mieniem. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika zaś, że na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. stanowi natomiast, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 tej ustawy, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Postanowienia art. 67 ust. 3 u.g.n. regulują ustalenie ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34 tej ustawy. Na mocy natomiast art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Prawo do bonifikaty od ceny, w razie sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy lokalu gminnego, któremu przysługuje pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., jest zatem przewidziane w art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przy czym warunkiem przysługiwania tego prawa jest ustalenie zasad przyznawania bonifikat w uchwale rady gminy. Z art. 68 ust. 1b u.g.n. wynika bowiem, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zaskarżona uchwała określa w sposób abstrakcyjny i generalny zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy, w tym warunki udzielenia bonifikat, ma zatem charakter aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1133/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 60/13; "Ustawa o gospodarce nieruchomościami", pod red. S. Kalus, LexisNexis 2012, s. 446). Taka uchwała jest wiążąca dla organu wykonawczego udzielającego bonifikaty w indywidualnej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 621/10). W zaskarżonej uchwale ustalono, którym podmiotom, spośród wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. bonifikata nie będzie przysługiwała. W ocenie Sądu Rada mogła takie ustalenie zawrzeć w tym akcie, ponieważ z cytowanych powyżej przepisów wynika, że przyznanie bonifikaty jest uprawnieniem, z którego organy gminy mogą, lecz nie muszą korzystać. Podejmując tę uchwałę Rada działała jako organ Gminy Miasta, realizując uprawnienia właścicielskie gminy. Gmina Miasta jest samodzielną osobą prawną (vide art. 2 ust. 2 u.s.g.), której przysługuje prawo własności nieruchomości, których dotyczy zaskarżona uchwała. Jako właściciel mienia komunalnego, w tym nieruchomości, w której znajduje się lokal skarżącej, ma wyłączną kompetencję do samodzielnego ustalania warunków sprzedaży tego mienia. W szczególności jest uprawniona do określenia mienia przeznaczonego do sprzedaży, czy objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Treścią tego uprawnienia jest również możliwość określenia części mienia, które będzie wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (wyłączenia przedmiotowe), a także ustalenie, czy w ramach sprzedaży udzielona zostanie bonifikata od ustalonej ceny. Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, wyłączać ze sprzedaży a także ustalać cenę jego zbycia. W ten sposób każda gmina realizuje swoje uprawnienia właścicielskie. Uznanie, że organ gminy nie jest legitymowany do zmiany zasad dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy pozbawiałoby go możliwości decydowania o sposobie zarządzania majątkiem gminy. Dlatego też należało uznać, że Rada mogła zaskarżoną uchwałą pozbawić określoną grupę potencjalnych, według ustawy, nabywców lokali gminnych, możliwości uzyskania bonifikaty. Nieruchomości gminne, do których zalicza się lokal w budynku przy ul. Ż. w U., są mieniem komunalnym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje, czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży i na jakich zasadach. Są to wyłączne kompetencje gminy jako właściciela, a omówione powyżej przepisy nie kształtują po stronie przyszłych, hipotetycznych nabywców, nawet korzystających z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, roszczenia o nabycie lokalu gminnego na konkretnych warunkach. Ustalenie warunków sprzedaży, w tym określenie zasad korzystania z bonifikat w cenie, należy zatem wyłącznie do organów gminy i dlatego do momentu dokonania transakcji sprzedaży zasady te mogą ulec zmianie. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ze wskazanych powyżej przepisów, ani też z żadnych innych przepisów prawa materialnego nie można wyprowadzić obowiązku udzielenia przez Gminę bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to uprawnienie właścicielskie Gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. W wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 2243/16 (LEX nr 2230827) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podkreślił, że w świetle przepisów art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n. udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. Musi się to jednak odbywać w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady, co też w tej sprawie nastąpiło. Jak uznał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny, dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. Zawsze jednak warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste. W tej sprawie Rada jasno określiła zasady udzielania bonifikat dla najemców lokali mieszkalnych w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, w szczególności – w § 5 tego załącznika, wskazała, jakich lokali nie dotyczą ustalone w uchwale bonifikaty. W tym zakresie ustaliła, że bonifikaty (wymienione w § 3 i § 4 załącznika nr 2 do uchwały) nie dotyczą lokali mieszkalnych, położonych w budynkach wybudowanych do 1950 r., a zlokalizowanych w U. przy 17 ulicach, w tym ul. Ż. Jako organ wyznaczony do realizowania w tym zakresie uprawnień właściciela nieruchomości, wyjaśniła przy tym, że "Wyłączenie z bonifikat lokali w tych budynkach ma na celu zachowanie dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymanie ładu przestrzennego, ograniczenie niszczenia obiektów o wartościach kulturowych, z uwzględnieniem programu rewitalizacji realizowanej przez B." Uzasadniła zatem swoje stanowisko, uznając, że dokonane wyłączenie wpłynie korzystnie na stan budynków, które powinny podlegać szczególnej ochronie, w tym obiektów o wartościach kulturowych. W tej sprawie jest natomiast bezsporne, że budynek, w którym znajduje się lokal skarżącej, jest wpisany do rejestru zabytków, stanowi zatem niewątpliwie obiekt o wartościach kulturowych. Uchwalając zaskarżoną uchwałę, która m.in. zmienia zasady udzielania bonifikat, Rada nie zawarła w niej w tym zakresie przepisów intertemporalnych, a zatem, w przypadku toczących się spraw dotyczących nabycia lokali gminnych, zastosowanie znajdą, zgodnie z zasadą działania nowego prawa, wprost przepisy nowe, uchwalone tą uchwałą. W ocenie Sądu z żadnego przepisu prawa nie wynika aby Rada miała obowiązek zawierać w przedmiotowej uchwale przepisy przejściowe dotyczące tej kwestii. Brak tych przepisów nie narusza także wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, ani nie podważa zaufania obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Bezpośrednie działanie nowej uchwały w tym zakresie nie godzi bowiem w prawa słusznie nabyte, chronione na zasadzie art. 2 Konstytucji RP. Z cytowanych powyżej przepisów wynika bowiem, że wyrażając chęć zakupu lokalu gminnego i prowadząc w tym zakresie negocjacje z gminą, skarżąca nie uzyskała ani roszczenia o nabycie przedmiotowego lokalu, ani – tym bardziej – prawa do uzyskania bonifikaty. W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie narusza także art. 32 Konstytucji RP. Uchwała wprowadza bowiem jasne zasady dotyczące bonifikat, ustalając je dla określonych grup mieszkańców gminy, wyraźnie określonych, co jest dopuszczalne w świetle ww. przepisów. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.