II SA/Bk 552/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Ł. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę Po złożeniu przez Ł. Ł. wniosku o zezwolenie na zmianę lasu na użytek rolny obejmującego działkę nr [...] położoną w N. K. – Starosta Powiatowy w B. zobowiązał Wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia. Organ wyłożył okoliczności faktyczne i prawne zobowiązania wskazując na wcześniejszą zgodę na zmianę lasu na użytek rolny na działkach łącznie przekraczających powierzchnię 1 ha położonych w pobliżu spornej nieruchomości w tym samym kompleksie leśnym. W odpowiedzi na wezwanie Ł. Ł. złożył pismo negujące zasadność interpretacji przepisów dokonanej przez organ. Wyjaśnił, że wcześniejsze decyzje dotyczyły innych podmiotów – osób nie związanych z wnioskodawcą, dlatego bezpodstawne jest sumowanie powierzchni. Jego przedsięwzięcie nie przekracza powierzchni 1 ha, dlatego nie może być uzasadnione zobowiązanie do przedłożenia decyzji środowiskowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta Powiatu B. z powołaniem się na przepisy art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.) odmówił udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działce nr [...] w N. K. Powołał się na § 3 ust. 1 pkt 87 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej jako rozporządzenie, w świetle których to przepisów zmiana lasu na użytek rolny o powierzchni mniejszej niż 1 ha nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednak taki wymóg istnieje, gdy przedsięwzięcie łącznie z innymi planowanymi lub zrealizowanymi przedsięwzięciami na tym samym obiekcie przekracza próg 1 ha. Ta ostatnia sytuacja, w ocenie organu, ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem w latach ubiegłych wyrażono zgodę na zmianę lasu na użytek rolny na kilku działkach, których powierzchnia łącznie z obecną działką przekracza dwukrotnie próg 1 ha. "Obiektem" jest według organu zwarty kompleks gruntów leśnych należących do poszczególnych właścicieli. Dlatego wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia, której wnioskodawca, pomimo zobowiązania go, w wyznaczonym terminie nie złożył. Skutkowało to decyzją odmowną. W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. Ł. wnosił o jej uchylenie. W dalszym ciągu prezentował stanowisko, że decyzja środowiskowa nie jest wymagana. Jego przedsięwzięcie w postaci zmiany lasu na użytek rolny nie przekracza 1 ha. Oznacza to, że nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i niezasadne było sumowanie podobnych przedsięwzięć innych osób, gdyż są to przedsięwzięcia odrębne. Zdaniem odwołującego się, organ nie wyłożył rozumienia pojęcia "obiekt" ani nie określił jego granic czym dopuścił się dowolnej interpretacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że w sprawie miał zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, zatem istniał wymóg dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że nie każda zmiana lasu na użytek rolny wymaga uzyskania decyzji środowiskowej (przytoczono przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), dalej jako ustawa środowiskowa. Powiązano regulację tej ustawy z treścią rozporządzenia odnoszącą się do zmiany lasu na użytek rolny wskazując, że organ nie może wydać decyzji o zmianie lasu na użytek rolny dla takiej zmiany, która zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających decyzji środowiskowej. Brak tej ostatniej decyzji (gdy jest wymagana) stanowi brak o charakterze materialnym i skutkuje odmową zmiany lasu na użytek rolny. Dokonując wykładni pojęcia "obiekt" istotnego przy zastosowaniu regulacji § 3 ust. 1 pkt 87 oraz 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia podano, że wystarczające są dane zawarte w wypisie z rejestru ewidencji gruntów, kopia mapy ewidencyjnej dotyczącej działki osoby ubiegającej się o zmianę lasu na użytek rolny oraz działek sąsiednich dostępne na podstawie ortofotomap zamieszczone na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal. Z dowodów tych wynika, jak podano, że działka będąca przedmiotem wniosku (nr [...]) oraz działki sąsiednie o nr [...] stanowią fragment większego, zwartego kompleksu leśnego o powierzchni znacznie przekraczającej 1 ha. "Obiektem" według organu odwoławczego jest zwarty kompleks leśny – las. "Obiekt" to inaczej "przedmiot". SKO podkreśliło, że przepisy nie wymagają aby obiekt kwalifikowany do uznania jego zmiany z lasu na użytek rolny za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko był własnością tego samego podmiotu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Ł. Ł. zarzucając: - naruszenie przepisów art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę, że działka nr [...] o powierzchni 0,6378 ha łącznie z działkami sąsiadującymi stanowiącymi fragment większego zwartego kompleksu leśnego są "obiektem", którego dotyczy wniosek strony; - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 87 w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowane przedsięwzięcie przekracza próg powierzchni skutkujący koniecznością poprzedzenia tej zmiany oceną oddziaływania na środowisko. Wnosił o uchylenie zaskarżonego aktu. Tak jak wcześniej, twierdził że jego przedsięwzięcie nie przekracza powierzchni 1 ha w związku z czym nie miał w sprawie zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Nie zachodziły podstawy do sumowania powierzchni jego działki z powierzchniami wynikającymi z decyzji uprzednio wydanych na rzecz innych podmiotów. Skarżący zarzucił, że nie zostały podane przez organy kryteria w oparciu o które dokonano zsumowania powierzchni z powierzchniami objętymi decyzjami wydanymi na rzecz osób trzecich oraz nie wyjaśniono jak wyznaczono "obiekt" i jego granice a przyjęte kryteria są dowolne. Zmiana lasu, o którą się ubiega, nie ma żadnego związku z wcześniejszymi wylesieniami o powierzchni 1, 39 ha przyjętymi przez organy a stanowi odrębne przedsięwzięcie zmierzające do zaspokojenia potrzeb jego rodziny. Może skutkować obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej dopiero przyszłe przekroczenie powierzchni 1 ha w czasie ewentualnego powiększania areału produkcji rolnej na innych nieruchomościach leśnych wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie. Podtrzymało ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że dla obowiązku zsumowania powierzchni przedsięwzięć o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie ma znaczenia kwestia własności poszczególnych przedsięwzięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem sporu jest interpretacja § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 87 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej jako rozporządzenie, a w szczególności ocena obowiązku sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu i osiągania progów określonych w ust. 1 pkt 87. W sprawie niniejszej przedsięwzięciem, o którym mowa w przepisie rozumianym zgodnie z zawartą w nim definicją, jest zmiana lasu na użytek rolny, zaś parametrem jest powierzchnia 1 ha. Ustawodawca przewidział obowiązek sumowania parametrów przedsięwzięcia z parametrami planowanego, realizowanego lub już zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju i nie ulega wątpliwości, że w sprawach, których przedmiotem przedsięwzięcia jest zmiana lasu na użytek rolny sumowanie dotyczy takiej zmiany już dokonanej lub będącej w trakcie dokonywania w stosunku do tej, która jest przedmiotem postępowania. Przedsięwzięcia tak rozumiane muszą dotyczyć terenu jednego zakładu lub obiektu. Jak wydaje się, w przypadku lasu może być mowa o obiekcie, nie o zakładzie. Rację mają organy administracyjne, że jako obiekt traktują kompleks leśny geodezyjnie potwierdzony. Może on występować jako jedna działka lub kilka geodezyjnie wydzielonych nieruchomości stanowiących las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100). Zdaniem Sądu, wykładnia przepisu aktu wykonawczego powinna uwzględniać cel ustawowej regulacji prawnej danej kwestii. Sporny § 3 ust. 2 pkt 3 mieści się w rozporządzeniu wydanym z upoważnienia art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), dalej jako ustawa środowiskowa. Przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 5 "Ocena oddziaływania na środowisko oraz na obszar Natura 2000". Regulacja powołanej wyżej ustawy, zatem i aktów wykonawczych, ma na celu prawną gwarancję zapewnienia ochrony środowiska. Zatem rozumienie poszczególnych jednostek redakcyjnych winno uwzględniać w pierwszej kolejności cel danej ustawy, jak i wydanych z jej upoważnienia przepisów wykonawczych. Zważywszy zaś, że odnośnie lasów obowiązuje ustawa szczegółowa dotycząca tej formy przyrody, przy interpretacji spornego przepisu należy także brać pod uwagę treść ustawy o lasach. Już przepis art. 1 ust. 1 ustawy o lasach stanowi, że określa ona zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, zaś punkt 2 stanowi o zasadach odpowiedzialności za naruszenie wskazanych w nim przepisów. Dalsza regulacja, w szczególności rozdziału 2 traktuje o sposobie prowadzenia gospodarki leśnej, która ma być trwale zrównoważona, z uwzględnieniem celów określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 – 5. Zgodnie z art. 8 ustawy o lasach gospodarkę leśną prowadzi się z uwzględnieniem następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; 4) powiększania zasobów leśnych. Na właścicielach lasów spoczywa obowiązek zapewnienia powszechnej ich (lasów) ochrony (art. 9). Szczegółowy katalog obowiązków właścicieli lasów zawiera art. 13 ust. 1, zaś w ust. 2 powołanego przepisu zawarto regulację dotyczącą zmiany lasu na użytek rolny. Jest ona dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca postawił wymów "szczególnie uzasadnionego" przypadku czyli więcej niż uzasadnionego, sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej (por. orzeczenia z dnia 20 października 2015 r., II SA/Bk 562/15; z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Lu 634/13; z dnia 9 stycznia 2014 r., II SA/Op 509/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Regulacja spornego § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia właśnie dotyczy postępowania w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny, zatem nie może być rozumiana rozszerzająco, a powinna być interpretowana ściśle – w duchu celu jakim jest zapewnienie jak największej ochrony lasom jako elementu środowiska. Mając na uwadze taki sens i cel omawianego przepisu, podzielić należy ocenę organów odnoszących pojęcie przedsięwzięcia (zmiana lasu na użytek rolny) do "obiektu" jakim jest kompleks leśny geodezyjnie wydzielony, niezależny od liczby nieruchomości, które go tworzą. Nie do przyjęcia pozostaje argumentacja Skarżącego, iżby "obiektem" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia była wyłącznie jego działka geodezyjna na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Tak rozumiana regulacja prowadziłaby do bardzo łatwego obejścia przepisu, bowiem przy podziale lasu na działki o powierzchni mniejszej niż 1 ha umożliwiałaby zmianę lasu na użytek rolny dla każdej działki odrębnie bez obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, podczas gdy faktycznie taka zmiana dokonywałaby się na powierzchni większej niż 1 ha o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 87 rozporządzenia. Taka interpretacja ewidentnie niweczyłaby sens i wymóg sumowania powierzchni o którym stanowi § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Prawidłowo oceniły organy – że zamierzenie Skarżącego nie może być traktowane w oderwaniu od wcześniejszego wyłączenia leśnego charakteru dla kilku działek o podanej powierzchni. Wcześniejsze bowiem wyłączenia ewidentnie obejmowały nieruchomości położone w tym samym kompleksie leśnym i w pobliżu działki Skarżącego. Zatem każde z nich mogło mieć wpływ na środowisko który zwiększył się z uwagi na kolejne "odlesienia". O ile ustawodawca nie znajdował potrzeby sprawdzenia tego wpływu dla powierzchni przekraczającej 1 ha to przekroczenie tej powierzchni objął obowiązkiem wyjaśnienia i ewentualnego ustalenia warunków "odlesienia". Prawidłowo zatem zobowiązano Skarżącego do przedłożenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej – decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o której mowa w ust. 1 (w sprawie niniejszej decyzji o wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny). W tym miejscu powołać można stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 1 czerwca 2011 r. w sprawie II SAB/Po 20/11, w którym sąd stwierdził, że "Wszelkie wątpliwości związane z oceną oddziaływania inwestycji na środowisko i ewentualną potrzebą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wówczas tylko może nastąpić weryfikacja, czy planowane przedsięwzięcie należy do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, czy też nie należy do żadnej z tych grup" (CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni je podziela. Organ pierwszej instancji prawidłowo zobowiązał Skarżącego do uzupełnienia wniosku o przedłożenie decyzji środowiskowej. Ugruntowana pozostaje linia orzecznicza, iż nieprzedłożenie takowej decyzji nie stanowi braku formalnego, a brak materialny (wyroki w sprawach: II OSK 2893/13 z dnia 18 marca 2014 r.; II OSK 1483/11 z dnia 13 grudnia 2013 r.; II SA/Bk 323/16 z dnia 21 lipca 2016 r.; II SAB/Gd 207/14 z dnia 15 kwietnia 2015 r., CBOSA). Dlatego w sytuacji nieprzedłożenia decyzji środowiskowej prawnie uzasadnione było wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny. Odnośnie argumentów skargi dotyczących bezzasadności przyjętej przez organy definicji "obiektu" rozumianego jako kompleks leśny bez względu na osobę właścicieli poszczególnych działek znajdujących się w tym kompleksie, to podważa je wskazywany powyżej cel ustawy (ochrona środowiska, w tym lasów) i niedopuszczalność interpretacji rozszerzającej z uwagi na ten cel. Przyjęcie toku rozumowania zaprezentowanego w skardze czyniłoby iluzorycznym ocenę możliwego wpływu na środowisko podobnych, nawet tożsamych przedsięwzięć (zmiana lasu na użytek rolny) na nieruchomościach położonych w sąsiedztwie tylko z tego powodu, że należałyby do innego właściciela. Niweczyłoby to sens regulacji prawnej § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W tym miejscu można powołać definicję przedsięwzięcia zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, która stanowi, że przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Regulacja zawarta w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy środowiskowej koreluje i uwzględniać musi definicję ustawową, a ta nakazuje obejmowanie także różnych podmiotów w danym przedsięwzięciu. Skoro przedsięwzięciem jest zmiana lasu na użytek rolny, to określenie "różne podmioty" może odnosić się do różnych właścicieli nieruchomości leśnych położonych w danym obiekcie (kompleksie leśnym) objętych zmianą lasu na użytek rolny. W sprawie niniejszej złożone do akt postępowania materiały geodezyjne, wypisy z rejestru gruntów oraz ortofotomapy nie pozostawiają wątpliwości, że działka Skarżącego położona jest wewnątrz zwartego, wyraźnego kompleksu leśnego. Nie było też kwestionowane, że kilka nieruchomości (wskazanych przez organy) zostało już poddanych w nieodległym czasie przedsięwzięciu tożsamemu z obecnym przedsięwzięciem Skarżącego a łączna powierzchnia tych nieruchomości wraz ze sporną działką [...] przekracza znacznie powierzchnię 1 ha. Potwierdza to także mapa geodezyjna złożona na rozprawie przez pełnomocnika Skarżącego. Ustaleniom organów opartych na tych dowodach nie sposób zarzucać dowolności co bezzasadnie zarzuca skarga. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i została podjęta w wyniku należytego wyjaśnienia sprawy, a stanowisko organu zostało należycie uzasadnione. Reasumując, zarzuty skargi należało ocenić jako niezasadne. Skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).