II SAB/Bk 98/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie nieprzekazania odwołania 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do przesłania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi złożonego przez skarżącego S. S. odwołania z dnia [...] maja 2017 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz skarżącego S. S. kwotę 514 (pięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "p.w.u.KAS") rachmistrz celny S. S. otrzymał propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. Pismo doręczono ww. w dniu [...] maja 2017r. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wyżej wymieniony złożył wniosek do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. o złożenie propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS Dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy tym brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Z uwagi na powyższe wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wnioskiem skarżącego. W dniu [...] maja 2017 r. S. S. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wskazał, że p.w.u.KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowiącym odpowiedź na pismo strony z dnia [...] maja 2017 r. w którym S. S. podtrzymał odwołanie i wnosił o ponowną analizę sprawy. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. S. S. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że od dnia [...] marca 2017 r. był funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej, a uprzednio funkcjonariuszem Służby Celnej – dlatego obowiązkiem Dyrektora KAS było przedstawienie propozycji służby a nie propozycji zatrudnienia. W odpowiedzi uzyskał informację (pismo z dnia [...] czerwca 2017 r.), że złożony środek odwoławczy nie przysługuje w przedmiotowej sprawie. Dnia [...] czerwca 2017 r. S. S. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] sierpnia 2017 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność adresowana do sądu administracyjnego. S. S. zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w B. brak czynności procesowych w sprawie odwołania złożonego od "decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia [...] maja 2017 r.". Jak wskazał, Dyrektor KAS nie przekazał odwołania do właściwego organu wyższego szczebla (Szefa KAS) w trybie art. 133 K.p.a. oraz odmówił faktycznie rozpoznania tego odwołania "pomimo, iż powinien to uczynić jeżeli uznaje, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania na podstawie art. 127 p.2 KPA". W odpowiedzi na skargę organ postulował jej odrzucenie, bowiem, w jego ocenie sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W stosunku do skarżącego nie była bowiem wydana decyzja administracyjna, zaś z mocy art. 276 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, dlatego nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi na bezczynność w sprawie niniejszej jest nienadanie procesowego biegu odwołaniu skarżącego od propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. Przesłanie odwołania organowi wyższej instancji należące do obowiązku organu pierwszoinstancyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisem tym jest art. 133 K.p.a. następującej treści: " Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132". Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązkiem organu jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeśli w ocenie organu odwołanie nie przysługuje (vide wyroki w sprawach II GSK 869/12 z dnia 19 czerwca 2017 r; II SAB/Bk 125/16 z dnia 7 lutego 2017 r.; II SA/Wa 2457/11 z dnia 23 lutego 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Przekazanie odwołania jest czynnością materialno – techniczną. Na bezczynność organu pierwszej instancji, który tej czynności nie dokonuje w terminie 7 dni, od dnia, w którym otrzymał odwołanie (jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji w myśl art. 132 K.p.a.) – służy skarga na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wykorzystaniu środka określonego w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. (vide B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie 8, s. 595 oraz wyrok w sprawie II SAB/Bd 104/15 z dnia 22 marca 2016 r., CBOSA). Zatem stanowisko organu o niedopuszczalności sądowej kontroli bezczynności organu w tym przedmiocie (nieprzekazania złożonego przez stronę odwołania) nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. zaskarżona zostać może bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przedmiotowej sprawie, ocenie sądu podlega bezczynność organu polegająca na nieprzekazaniu odwołania w trybie art. 133 K.p.a. Brak działania organu w zakresie przekazania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., ponieważ jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, i gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2012r., s 43 i nast., wyżej wskazany wyrok w sprawie II SAB/Bd 104/15, CBOSA). Badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, to zostały one spełnione: skarżący w dniu 29 czerwca 2017 r. złożył do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., a nie uzyskawszy odpowiedzi, w dniu [...] sierpnia 2017 r. wniósł przedmiotową skargę na bezczynność. Podlegała ona uwzględnieniu. Jak wyżej zasygnalizowano, zgodnie z dyspozycją art. 133 K.p.a. organ miał obowiązek przesłania odwołania organowi odwoławczemu w terminie 7 dni licząc od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Bezspornie tej czynności materialno – technicznej nie dokonał do czasu orzekania przez sąd. Organ więc pozostawał w bezczynności, co sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku, wcześniej (w punkcie 1) zobowiązując na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dyrektora KAS w B. do dokonania czynności przesłania odwołania organowi drugiej instancji. Ten w pierwszej kolejności oceni dopuszczalność tego środka odwoławczego i w zależności od wyniku tej oceny albo wyda postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a., albo rozpoznania odwołanie. Udzielony przez sąd termin 7 dni na przekazanie odwołania jest realny do realizacji, albowiem nie wymaga żadnego postępowania wyjaśniającego, nadto taki termin na dokonanie takiej czynności przewiduje art. 133 K.p.a. Ze względu na treść art. 149 §1a p.p.s.a. sąd miał też obowiązek oceny charakteru bezczynności. Sąd uznał, że nie nosiła ona cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (vide wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 13/15, CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie II OSK 2440/15: "Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" [...] w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony". W sprawie niniejszej rażącego naruszenia prawa sąd nie dopatrzył się, bowiem brak czynności, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącemu nie wynikał ze złej woli organu a z uwagi na nowe instytucje i regulacje ustawowe jakie wprowadziła ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Ustawodawca wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia" a brak praktyki co do rozumienia jej istoty oraz charakteru procesowego spowodował zaistniałą w sprawie praktykę załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu z przeoczeniem treści treści art. 133 K.p.a. Zwłaszcza to ostatnie – nowa, nieznana instytucja procesowa – stanowi, zdaniem składu orzekającego, swoistego rodzaju usprawiedliwienie bezczynności polegającej na nieprzekazaniu odwołania organowi wyższego rzędu – co powodowało ocenę, iż przedmiotowa bezczynność nie miała rażącego charakteru (pkt 3 wyroku). Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności sąd nie znajdował powodów do nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzeczono jak w punktach 1 – 3 wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (punkt 4 wyroku) zapadło zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te stanowią koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł plus 34 zł opłaty za pełnomocnictwo i upoważnienie substytucyjne przyznane na podstawie § 14 ust. 1 lit. c w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Od wpisu od skargi strona była zwolniona z mocy ustawy.