I SA/Go 438/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant Sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę. Skarżąca Fundacja [...] wniosła skargę na informację Zarządu Województwa z dnia [...] września 2017r nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny. W rozpoznawanej sprawie wystąpił następujący stan faktyczny. Skarżąca przystąpiła do konkursu Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020, nr [...] Osi priorytetowej 4 "Środowisko i kultura, Działania 4.4. "Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego", Poddziałania 4.4,1. "Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego - projekty realizowane poza formułą ZIT". Ubiegając się o dofinansowanie projektu "Rewitalizacja [...] wraz z adaptacją na cele kulturalne". Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym RPO – 2020 w piśmie z dnia [...] Iipca 2017r.o numerze [...] wskazała, iż projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Ponadto poinformowano skarżącą, że projekt uzyskał 61 pkt. W dniu 24 lipca 2017 r. do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym - 2020 wpłynął protest skarżącej, dotyczący weryfikacji merytorycznej projektu. Skarżąca w swoim proteście nie zgodziła się z oceną merytoryczną Ekspertów w zakresie następujących kryteriów: 1. Kryterium horyzontalne punktowe - Komplementarność wewnątrzprogramowa projektu; 2. Kryterium specyficzne punktowe – Efekty realizacji projektu oraz korzyści społeczno-gospodarcze; 3. Kryterium specyficzne punktowe - Komplementarność projektu. Instytucja Zarządzająca w piśmie z dnia [...] września 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 53 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 57 i 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 217 z późn. zm.), zwanej dalej u.z.r.p. lub ustawą wdrożeniową, poinformowała skarżącą o nieuwzględnieniu protestu. W postępowaniu przeprowadzonym po wniesieniu protestu, dokonano ponownej oceny merytorycznej projektu skarżącej w odniesieniu do trzech kryteriów, co do których został wniesiony protest. Na podstawie ich ponownej oceny stwierdzono, że w pierwszym przypadku skarżąca nie przedstawiła argumentów, iż projekt spełnia warunek komplementarności wewnątrzprogramowej w zakresie wymaganym w tym kryterium, argumentacja była przeniesieniem tych samych treści z zapisów Studium Wykonalności. Również ponowna ocena merytoryczna w zakresie kolejnego oprotestowanego kryterium, nie przyniosła zmiany w punktacji. Skarżąca, bowiem także w tym przypadku użyła w złożonym proteście tych samych argumentów i uzasadnień, jakich użyła w zapisach Studium Wykonalności. Zdaniem Instytucji Zarządzającej zaprezentowana argumentacja nie przekonuje, iż projekt będzie przyczyniał się do rozwoju przemysłów kreatywnych, o których jest mowa w oprotestowanym kryterium. Natomiast ponowna ocena kryterium komplementarności projektu zgodnie z jego zakresem oceny wskazywanym w karcie oceny merytorycznej, potwierdziła zasadność złożonego protestu. Podsumowując organ stwierdził, że skarżąca zasadnie oprotestowała ocenę merytoryczną w odniesieniu do kryterium komplementarności. Natomiast protest w odniesieniu do dwóch pierwszych kryteriów z wymienionych na wstępie, nie był zasadny. W wyniku rozstrzygnięcia protestu liczba punktów uległa zwiększeniu z 61 do 62 punktów, niemniej jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarczyła na wybranie go dofinansowania. Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zakwestionowanych kryteriów, organ podkreślił, że w odniesieniu do Kryterium horyzontalne punktowe - Komplementarność wewnątrzprogramowa, informacje określone przez skarżącą w zapisach Studium Wykonalności projektu w rozdz. 3.5 (str. 106-113) nawet w bardzo ograniczonym zakresie nie wskazują na występowanie elementów komplementarności niniejszego projektu z innymi przedsięwzięciami o różnym charakterze czy zakresie rzeczowym, które zostały przywołane w tych zapisach. Wskazywane tam różnorakie przedsięwzięcia, jakkolwiek istotne w swojej naturze dla rozwoju Regionu jako całości, nie wpisują się w zakres oceny niniejszego kryterium. Podobnie ma się rzecz z informacjami, jakie skarżąca wskazała w treści rozdz. 3.7 Studium Wykonalności Tabela 18., gdzie na str. 120-121 praktycznie wskazała jedyne przedsięwzięcie inwestycyjne, które mogłoby wykazać komplementarność z przedmiotowym projektem. Dotyczy to przywoływanej inwestycji polegającej na budowie przeprawy mostowej na rzece Odrze wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], która ma być realizowana w trybie pozakonkursowym. Komplementarność w tym wypadku jest jednak wątpliwa z uwagi na fakt, iż rewitalizowany Pałac [...] nie leży bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr [...], która jest jedną z kilku alternatywnych dróg dojazdowych do Pałacu. Inne wskazywane w tej samej tabeli informacje wskazujące na ewentualność zaistnienia potencjalnych, różnorakich, ale zupełnie nieokreślonych przedsięwzięć w wymienianych tam działaniach nie sposób uznać jako rzeczywiste potwierdzenie zapewnienia komplementarności wewnątrzprogramowej, jaką zgodnie z kryterium ma zapewnić oceniany projekt. Nie wskazano bowiem żadnych konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych jakie będą proponowane do realizacji w ramach tych działań. Także w treści złożonego protestu z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca nie wskazała żadnych racjonalnych argumentów, które pozwalałyby na uznanie, że niniejsze przedsięwzięcie inwestycyjne zapewnia komplementarność wewnątrzprogramową w zgodzie z wymogami tego kryterium. Organ uznał podniesiony w proteście zarzut za bezzasadny i nie zmienił liczby punktów w przedmiotowym kryterium. W odniesieniu do Kryterium specyficzne punktowe – Efekty realizacji projektu oraz korzyści społeczno- gospodarcze organ podkreślił, że skarżąca zasadnie wskazała w opracowanych dokumentach aplikacyjnych projektu, szczególnie w treści Studium Wykonalności, m.in. w rozdz. 11.3.3, iż planowane działania będą przyczyniały się ostatecznie do stworzenia nowego produktu turystycznego o charakterze nie tylko lokalnym, ale też regionalnym i ponadregionalnym, jakim ma być szlak turystyczny pn. "Pałace i parki [...]" z siedzibą w Pałacu [...], gdzie utworzone zostanie Biuro [...]. Zrozumiałe też jest, że biuro to będzie prowadzone przez działającą tam Fundację [...]. Wskazywany też w tym samym rozdziale (str. 76-102) przez nią bardzo różnorodny i bogaty wachlarz przedsięwzięć już realizowanych i planowanych w przyszłości, czyli po zakończeniu realizacji przedmiotowego projektu, potwierdza przekonująco, że skuteczna realizacja zakresu rzeczowego projektu w istotny sposób przyczyniać się będzie do ochrony krajobrazu kulturowego oraz rozwoju e-kultury. Potwierdzeniem tego ustalenia rozdz. II.3.7 (Tabela 18 Studium Wykonalności) jest m.in. plan utworzenia stałej wystawy multimedialnej poświęconej bogactwu kulturowemu obiektów pałacowych na szlaku turystycznym, gdzie będą prezentowane w formie multimedialnej reprodukcje materiałów ikonograficznych odnoszące się do tych założeń rezydencjonalnych w postaci katalogu elektronicznego i to w trzech wersjach językowych. Niemniej jednak należy również zauważyć, że przywoływany już bogaty wachlarz różnorodnych działań i przedsięwzięć programowych, które podejmowane będą przez Fundację [...], nie będzie przyczyniać się do rozwoju przemysłów kreatywnych, do których zalicza się np. muzykę, taniec, teatr, literaturę, rękodzieło czy sztuki wizualne. Natomiast zapewne w znaczącym stopniu będą wpływały na wzrost świadomości kulturowej odbiorców z różnych grup wiekowych, do których będą adresowane, co też zasadnie wskazała skarżąca w dokumentacji aplikacyjnej. Również w wyjaśnieniach i uzupełnieniach zawartych przez nią w proteście złożonym do zrealizowanej oceny merytorycznej projektu z dnia [...] lipca 2017 r. nie można znaleźć uzasadnienia, iż realizacja projektu będzie przyczyniać się do rozwoju przemysłów kreatywnych. Także podniesiony w proteście, co do tego kryterium zdaniem organu nie jest zasadny i dlatego liczba punktów w przedmiotowym kryterium nie uległa zmianie. W odniesieniu do kryterium specyficzne punktowe - Komplementarność projektu, organ uznał zarzut za zasadny zwiększając liczbę punktów w przedmiotowym kryterium z 3 (średnia arytmetyczna ocen obu ekspertów) do 4 pkt., podnosząc jednocześnie, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarczyła na wybranie go do dofinansowania. Skarżąca działając na podstawie na podstawie art. 61 ust. 1-4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, wniosła skargę. Zarzucając w niej naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono: - kryterium nr 1 specyficzne - efekty realizacji projektu oraz korzyści społeczno- gospodarcze, - kryterium nr 1 horyzontalne - Komplementarność wewnątrzprogramowa projektu. W uzasadnieniu skargi podnosząc, że twierdzenie organu, iż protest nie wniósł nowych treści jest nieprawdą. W uzasadnieniu dla Kryterium nr 1. Efekty realizacji projektu oraz korzyści społeczno-gospodarcze skarżąca nie tylko odniosła się do istniejących zapisów Studium Wykonalności (i wskazuje, iż były wystarczające dla jednego z ekspertów, który przyznał w ramach kryterium maksymalną liczbę punktów) ale podniosła również, że w kontekście rozwoju sektora kultury i kreatywnego kluczowe znaczenie mają ludzie - ludzie otwarci, pomysłowi, którzy są źródłem inspiracji i pomysłów, przekładających się na oferowane produkty i usługi. Drugim wymiarem znaczenia miejsca dla rozwoju sektorów kreatywnych jest miejsce w skali mikro, tj. przestrzeń, w której osoby ze środowiska kreatywnego mogą się ze sobą spotkać, rozmawiać, współpracować, wymieniać pomysłami. W tym kontekście ważna jest możliwość fizycznego spotkania i współpracy. Dlatego tak istotne stają się m.in. różnego rodzaju przestrzenie, które tworzą naturalną płaszczyznę do inspirowania się pomysłami. Projekt Fundacji [...] — poprzez szeroki program edukacyjny, kulturalny i stworzenie możliwości do aktywnego uczestnictwa w kulturze przyczyni się do budowy społeczeństwa kreatywnego, pomysłowego i otwartego. Dzięki pracom rewitalizacyjnym w pałacu, przedsięwzięcie umożliwi również stworzenie przestrzeni wymiany pomysłów, poglądów, prezentacji twórczości, inspiracji, a także będzie miejscem spotkań i integracji lokalnej ludności. Zdaniem skarżącej, wskazane informacje jednoznacznie wskazują, iż projekt przyczyni się do rozwoju przemysłów kreatywnych i kultury . Skarżącej nie zgodziła się również z uzasadnieniem dotyczącym oceny protestu w odniesieniu do Kryterium nr 1. Komplementarność wewnątrzprogramowa projektu.. Zgodnie z opisem zawartym w dokumentacji konkursowej "W ramach kryterium Wnioskodawca powinien wskazać, w jaki sposób projekt zapewni komplementarność wewnątrzprogramową w kontekście połączenia interwencji środków EFRR i EFS. Zgodnie z kryterium ocenie podlega komplementarny charakter planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, które mogą być/są komplementarne wobec przedmiotowej inwestycji". W Studium Wykonalności i w proteście przedstawiono uzasadnienie dla komplementarności z projektem "Budowa mostu [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]", który umożliwi zwiększenie dostępności do Pałacu [...]. Zakończenie realizacji ww. projektów zbiegnie się w czasie, umożliwiając realne zwiększenie dostępności do kultury mieszkańcom regionu (dotychczasowa przeprawa promem znacząco ograniczała dostępność komunikacyjną Pałacu [...]) i stanowiąc swoisty impuls do rozwoju turystycznego i gospodarczego obszaru. Projekt skarżącej, ze względu na szeroki zakres i oddziaływanie stanowi przedsięwzięcie komplementarne do praktycznie wszystkich inwestycji, które uzyskają dofinansowanie w ramach działań RPO - 2020: - 4.4. Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego (ze względu na tożsame cele projektów); - 6.3. Wsparcie dla samozatrudnienia (w związku z pobudzeniem lokalnej przedsiębiorczości w wyniku realizacji projektu); - 7.5. Usługi społeczne (w ramach wnioskowanego przedsięwzięcia zaplanowano szeroką ofertę ukierunkowaną na włączenie społeczne), dlatego za bezzasadne uznano podawanie ich tytułów czy wnioskodawców. Ponadto, w proteście podniesiono również, że projekt jest powiązany ze zrealizowanym przedsięwzięciami pt. "Renowacją i adaptacją zabytkowego obiektu zamkowego w [...] na cele kulturalne wraz z zagospodarowaniem terenu". Biorąc pod uwagę powyższe, skarżąca nie zgadza się z przedstawionym w uzasadnieniu odrzucenia protestu argumentem, jakoby w dokumentacji aplikacyjnej, jak również w przedłożonym proteście nie wskazano żadnych racjonalnych argumentów, które pozwalałoby na uznanie, że projekt zapewnia komplementarność wewnątrz-programową. Podkreśliła, że podczas oceny jeden z ekspertów nie miał żadnych wątpliwości i przyznał projektowi w tym kryterium maksymalną liczbę punktów. Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiot skargi stanowiła informacja Instytucji Zarządzającej w piśmie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od oceny projektu "Rewitalizacja Pałacu [...] wraz z adaptacją na cele kulturalne", zawartej w piśmie tego samego organu z dnia [...] Iipca 2017r. Powyższa informacja została wydana na podstawie art. 53 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 57 i 58 ust. 1 u.z.r.p. Kognicja sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg na tego rodzaju rozstrzygnięcia wynika z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) w związku art. 61 ust. 1 u.z.r.p. Dokonując kontroli wskazanego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd w myśl art. 64 u.z.r.p. stosuje w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p. przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. Według regulacji art. 61 ust. 8 pkt 1a u.z.r.p. obowiązującej dla rozpoznawanej sprawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd między innymi może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Sąd może również oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia - art. 61 ust. 8 pkt 2 u.r.p. Odnośnie procedury wyboru projektu do dofinansowania wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują tryb konkursowy lub pozakonkursowy (art. 38 ust. 1 u.z.r.p.). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 u.z.r.p.). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 u.z.r.p.). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 u.z.r.p.). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 u.z.r.p.). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 u.z.r.p.). W przedmiotowej sprawie skarżąca wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu. Stosownie do powyższego odnotować należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy oraz aktów wydanych przez Instytucję Zarządzającą, składających się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Uchwałę Nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny – 2020 z dnia [...] sierpnia 2016, Regulamin Konkursu Regionalny Program Operacyjny 2000, oceny Projektów. Zdaniem Sądu, dokumenty stanowiące podstawę do przeprowadzonej oceny wniosku złożonego przez skarżącą ustanawiają czytelne i precyzyjne zasady, które zachowują wymogi określone w ustawie. W Regulaminie Konkursu, stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy, w sposób wyczerpujący określono m.in. warunki konkursu, kolejne jego etapy, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia oraz wymogi dotyczące kwalifikowalności wydatków. Podkreślenia wymaga, że wszystkie dokumenty składające się na system realizacji programu zostały opublikowane i były dostępne dla wszystkich wnioskodawców w taki sam sposób. Powyższe stanowi niewątpliwie o zachowaniu wymogów określonych w art. 37 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 u.z.p.r. właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 u.z.p.r., regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.p.r.). W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Przyjęcie regulaminu przewiduje art. 41 u.z.p.r. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por.m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie. Z punktu widzenia przepisów unijnych Sąd dokonując kontroli negatywnej oceny projektu wydanej w trybie ustawy wdrożeniowej bada przede wszystkim czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE. L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju. Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 u.z.p.r. tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 u.z.p.r. - stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020"; LEX/el. 2014 nr 208524). (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., II GSK 339/17 i z dnia 3 lutego 2017 r., II GSK 1/17). Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań IZ w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów u.z.p.r., a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl), rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie. Podkreślenia także wymaga, że w punkcie 13 regulaminu jednoznacznie wskazano, że "wynik oceny projektu stanowi średnia arytmetyczna ocen dwóch ekspertów, oceniających dany projekt". W wyniku oceny projektu złożonego przez skarżącą w trybie konkursu ogłoszonego w Regionalnym Programie Operacyjnym - 2020, Osi priorytetowej 4 "Środowisko i kultura, Działania 4.4. "Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego", Poddziałania 4.4,1. "Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego " IZ przyznała skarżącej 61 pkt, a następnie po częściowym uwzględnieniu protestu - 62 pkt, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarczyła na wybranie go do dofinansowania. W ocenie skarżącej ocena projektu została zaniżona w zakresie następujących przedstawionych poniżej kryteriów: W zakresie kryterium nr 1 Efekty realizacji projektu oraz korzyści społeczno- gospodarcze skarżąca podniosła odwołując się do istniejących zapisów Studium Wykonalności, że były one wystarczające dla jednego z ekspertów, który przyznał w ramach kryterium maksymalną liczbę punktów ale wskazała również, w kontekście rozwoju sektora kultury i kreatywnego, że kluczowe znaczenie mają ludzie - ludzie otwarci, pomysłowi, którzy są źródłem inspiracji i pomysłów, przekładających się na oferowane produkty i usługi. Drugim wymiarem znaczenia miejsca dla rozwoju sektorów kreatywnych jest miejsce w skali mikro, tj. przestrzeń, w której osoby ze środowiska kreatywnego mogą się ze sobą spotkać, rozmawiać, współpracować, wymieniać pomysłami. W tym kontekście ważna jest możliwość fizycznego spotkania i współpracy. Dlatego tak istotne stają się m.in. różnego rodzaju przestrzenie, które tworzą naturalną płaszczyznę do inspirowania się pomysłami. Projekt Fundacji [...] — poprzez szeroki program edukacyjny, kulturalny i stworzenie możliwości do aktywnego uczestnictwa w kulturze przyczyni się do budowy społeczeństwa kreatywnego, pomysłowego i otwartego. Dzięki pracom rewitalizacyjnym w pałacu, przedsięwzięcie umożliwi również stworzenie przestrzeni wymiany pomysłów, poglądów, prezentacji twórczości, inspiracji, a także miejsce spotkań i integracji lokalnej ludności. Powyższe informacje zdaniem skarżącej jednoznacznie wskazują, iż projekt przyczyni się do rozwoju przemysłów kreatywnych i kultury . Stanowisko organu w zakresie oceny spełnienia ww. kryterium nie budzi jednak zastrzeżeń Sądu, organ słusznie podkreślił, że podniesione w proteście efekty realizacji projektu oraz korzyści społeczno-gospodarcze nie wyjaśniły w jaki sposób projekt przyczyni się do rozwoju przemysłów kreatywnych i kultury, tj. zapewni połączenie działalności artystycznej z takich branż jak film, reklama, architektura, rzemiosło, design, moda, gry video, fotografia, muzyka, teatr, rynek wydawniczy, radio czy telewizja, z przedsiębiorczością. Ponadto ocenie podlegają dane i argumentacja zawarta projekcie a nie ta zawarta w proteście. Przypomnieć należy, co na powyżej wskazano, że wynik oceny projektu stanowi średnia arytmetyczna ocen dwóch ekspertów, oceniających dany projekt. Powoływanie się przez skarżącą na ocenę jednego przez ekspertów nie jest zasadne albowiem przyjętym kryterium w regulaminie była średnia arytmetyczna ocen dwóch ekspertów, a nie tego u który uzyskano najwyższą ocenę. Ponadto przyjęcie średniej arytmetycznej ocen dwóch ekspertów, wskazuje na przewidzenie wystąpienia różnic w punktacji, która w przypadku tego kryterium dotyczyła jednego punktu, jeden z ekspertów przyznał 4, drugi 3 uznając, że projekt nie przyczyni się do rozwoju przemysłów kreatywnych, jako jednego z wymaganych celów, taki sam pogląd również wyraził ekspert powołany na etapie rozpoznania protestu. Z pewnością przeprowadzeniem wyboru w sposób odpowiadający kryterium rzetelności, bezstronności było powołanie na etapie rozpoznania protestu trzeciego eksperta. Organ słusznie wskazał, że rozbieżność w opiniach i punktacjach ekspertów jest sytuacją nieuniknioną przy tak dużej liczbie kryteriów, oraz wniosków o dofinansowanie, dlatego też, instytucja zarządzająca ma możliwość powołania kolejnego eksperta na etapie procedury odwoławczej, z czego organ w rozpoznawanej sprawie skorzystał. Skarżąca nie zgodziła się również, ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej dotyczącym nie uwzględnienia protestu w zakresie kryterium nr 1. Komplementarność wewnątrzprogramowa projektu. Zgodnie z opisem zawartym w dokumentacji konkursowej "W ramach kryterium Wnioskodawca powinien wskazać, w jaki sposób projekt zapewni komplementarność wewnątrzprogramową w kontekście połączenia interwencji środków EFRR i EFS. Zgodnie z kryterium ocenie podlega komplementarny charakter planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, które mogą być/są komplementarne wobec przedmiotowej inwestycji". Podkreśliła, że w Studium Wykonalności i w proteście przedstawiono uzasadnienie dla komplementarności z projektem "Budowa mostu [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]", który umożliwi zwiększenie dostępności do Pałacu [...]. Zakończenie realizacji ww. projektów zbiegnie się w czasie, umożliwiając realne zwiększenie dostępności do kultury mieszkańcom regionu (dotychczasowa przeprawa promem znacząco ograniczała dostępność komunikacyjną Pałacu [...]) i stanowiąc swoisty impuls do rozwoju turystycznego i gospodarczego obszaru. Projekt skarżącej, ze względu na szeroki zakres i oddziaływanie stanowi przedsięwzięcie komplementarne do praktycznie wszystkich inwestycji, które uzyskają dofinansowanie w ramach działań RPO - 2020: - 4.4. Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego (ze względu na tożsame cele projektów); - 6.3. Wsparcie dla samozatrudnienia (w związku z pobudzeniem lokalnej przedsiębiorczości w wyniku realizacji projektu); - 7.5. Usługi społeczne (w ramach wnioskowanego przedsięwzięcia zaplanowano szeroką ofertę ukierunkowaną na włączenie społeczne), dlatego za bezzasadne uznano podawanie ich tytułów czy Wnioskodawców. Ponadto, w proteście podniesiono również, że projekt jest powiązany ze zrealizowanym przedsięwzięciami pt. "Renowacją i adaptacją zabytkowego obiektu zamkowego w [...] na cele kulturalne wraz z zagospodarowaniem terenu". Z powyższych względów skarżąca nie zgodziła się z przedstawionym w uzasadnieniu odmowy uwzględnienia w tym zakresie protestu, że zarówno w dokumentacji aplikacyjnej, jak również w przedłożonym proteście nie wskazano żadnych racjonalnych argumentów, które pozwalałoby na uznanie, że projekt zapewnia komplementarność wewnątrzprogramową. Podniosła ponownie, iż podczas oceny jeden z ekspertów nie miał żadnych wątpliwości i przyznał projektowi maksymalną liczbę punktów w tym kryterium. Stanowisko organu w zakresie oceny spełnienia ww. kryterium także nie budzi zastrzeżeń Sądu. Podzielić należy stanowisko organu, że skarżąca wykazała szereg projektów, które jej zdaniem są komplementarne z przedmiotowym projektem, jednak przy ocenie tego kryterium nie można ograniczać się tylko do stwierdzenia połączenia interwencji środków EFRR i EFS lub tylko EFRR pochodzących z różnych Działań RPO-2020. Istotne nie jest samo stwierdzenie połączenia inwestycji, ale wykazanie samej komplementarności, a więc istnienia powiązań, uzupełniającego się charakteru, wzajemnych relacji. Skarżąca wskazała na zrealizowany projekt "Renowacja i adaptacja zabytkowego obiektu zamkowego w [...] wraz z zagospodarowaniem terenu", słusznie organ podkreślił, że jest to jednak tożsamy cel i zakres inwestycji, obejmujący renowację zabytkowego obiektu zamkowego i adaptację na cele kulturalne, co nie świadczy jeszcze o spełnieniu przesłanki komplementarności. Także "Budowa mostu [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]", oprócz wskazania ułatwienia w połączeniu, nie wskazuje na samą komplementarność. Podzielić należy stanowisko, organu, że komplementarność należy odczytywać jako stan powstały na skutek podejmowanych, uzupełniających się wzajemnie działań, projektów, które są skierowane na osiągnięcie wspólnego lub takiego samego celu. Warunkiem koniecznym do określenia projektów jako komplementarne jest ich uzupełniający się charakter, wykluczający powielanie się działań, a tego zdaniem jednego z ekspertów w przedłożonym projekcie zabrakło. Natomiast ekspert powołany na etapie rozpoznania protestu, nie przyznając także punktu, przedstawił obszerne uzasadnienie, któremu nie można zarzucić dowolności, braku argumentacji czy naruszenia zasad logiki. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu Sąd wziął także pod uwagę, iż na etapie rozpoznawania protestu organ skorzystał z pomocy eksperta, na co pozwala mu art. 54 u.z.r.p., zatem w efekcie wniosek oceniony został przez trzech ekspertów. Podkreślić należy, iż Sąd nie jest władny co do tego aby podważyć merytoryczną treść oceny ekspertów zawartą w kartach oceny. Oceny te sporządzane są przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i jako takie w pewnym zakresie mają walor opinii biegłych - w znaczeniu procedury administracyjnej (art. 84 k.p.a.). Sąd ma natomiast obowiązek zbadania czy argumentacja zawarta w karatach oceny sporządzonych przez ekspertów nie jest dowolna i czy odnosi się do przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, nadto - czy jest ona wyczerpująca i przekonująca. Dokonując analizy z powyższego punktu widzenia, Sąd nie stwierdził żadnych naruszeń prawa. Argumentacja eksperta i rozważania w kontekście protestu, przy ponownej ocenie projektu, nie są dowolne i spełniają standardy proceduralne. Ocena ta jest spójna, wyczerpująca, logiczna i odpowiada na zasadniczy problem w sprawie. Przeprowadzona w tak rozumianych ramach kontrola zaskarżonego aktu nie wykazała w ocenie Sądu naruszeń ani uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik oceny w rozumieniu art. 61 ust. 8 u.z.p.r. Z tych względów skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p.