I OSK 1228/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 914/17 w sprawie ze skargi I. G. i J. G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 grudnia 2017 roku sygn. akt II SA/Gl 914/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. G. i J. G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny: Uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Rada Gminy P. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako u.s.g. ) oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1440 ze zm., dalej jako "u.d.p."), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu R. zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi położone w miejscowości P. oznaczone w ewidencji gruntów jako działki: - [...] k.m. [...], - [...] k.m. [...] k.m. [...], - część działki [...] k.m. [...], zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do uchwały. Skargę na tę uchwałę wniosła I. G. zam. ul. M., [...] P., domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości ewentualnie w części, w jakiej ustala zaliczenie do kategorii dróg gminnych część działki nr [...] w P. (tj. w części dotyczącej § 1 pkt 4 tej uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. G. i J. G. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucili mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1-2 u.d.p. w związku z art. 1 u.d.p., art. 4 pkt 2 u.d.p. oraz § 4 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 3-6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), powoływanego dalej jako "rozporządzenie" - przez błędną interpretację, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, iż skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 u.d.p., do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu, podczas gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż każda droga, aby móc ją uznawać za drogę publiczną musi spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne, ponadto warunkiem zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych jest istnienie tej drogi w ujęciu art. 4 pkt 2 u.d.p., a więc musi spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy została już dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie kosztów procesu oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Dodać należy, że odpowiedź na skargę wpłynęła po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art.7 ust. 1 i 2 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W realiach przedmiotowej sprawy jest niesporne, że zostały spełnione przesłanki formalne określone w tym przepisie. W szczególności Zarząd Powiatu R. wydał pozytywną opinię o zaliczeniu wskazanych w uchwale działek do kategorii dróg publicznych. Drogi gminne stanowią własność gminy (art.2a ust.2 u.p.d.), a zatem mogą być kreowane wyłącznie na gruntach stanowiących własność gminy. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały właścicielem działki nr [...] była Gmina P.. Okoliczność ta do chwili orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny nie została skutecznie podważona lub zakwestionowana np. orzeczeniem sądu powszechnego. Prowadzone przez strony postępowania dotyczące ochrony posiadania i zasiedzenia przedmiotowej działki powinny zostać rozstrzygnięte przez sąd powszechny. W ślad za Sądem I instancji podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z 22 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 1381/05, że skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. 2016r., poz.124). Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Zwrócić także należy uwagę, że przywołane przez stronę skarżącą wyroki NSA z dnia 9 września 2014r. o sygn. I OSK 457/14 i I OSK 551/14 odnoszą się do odmiennego przedmiotu sprawy oraz stanu faktycznego i prawnego. Natomiast wyrok WSA w Białymstoku z 26 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 349/08, na który powołuje się strona skarżąca kasacyjnie został uchylony przez NSA wyrokiem z 10 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1289/08. Również sam fakt prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowalnego w przedmiocie prawidłowości posadowienia drogi (ciągu komunikacyjnego) na działce na [...] nie wpływa na ocenę zaskarżonej uchwały. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.