II FSK 1484/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Dominik Gajewski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 1150/17 w sprawie ze skargi Burmistrza B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) oddala skargę; 3) zasądza od Burmistrza B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 11 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1150/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Burmistrza B. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2017 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Przedmiotem kontroli podjętej przez WSA w ww. wyroku było ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika [...]Urzędu Skarbowego w sprawie obciążenia wierzyciela Burmistrza B. kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 8.182,74zł prowadzonego wobec zobowiązanej M.[...]Sp. z o.o. w B., na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu podatku od nieruchomości. Podstawą obciążenia skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego za dokonane czynności były co do zasady przepisy art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016r., poz. 599 ze zm.; dalej "u.p.e.a."), a w zakresie poboru opłaty manipulacyjnej art. 64 § 6 u.p.e.a. a także szczegółowe regulacje art. 64c § 1, § 7 i § 4 u.p.e.a. WSA zwrócił uwagę, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 745/13 (Dz. U. z 2016r. poz. 1244), którego przedmiotem była kontrola zgodności z normami konstytucyjnymi przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś przepisy, które stanowiły materialnoprawną podstawę obciążenia Burmistrza B. kosztami postępowania egzekucyjnego zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP. Wobec treści art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz mając na względzie to, że przepisy stanowiące podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów egzekucyjnych były przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w przywoływanym wyroku SK 31/14, WSA uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie kwestii kosztów prowadzonego przeciwko skarżącej postępowania egzekucyjnego wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 lit. a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 7, art. 87, art. 188, art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli przepisów zastosowanych przez organ egzekucyjny, polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że na skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 doszło do eliminacji z porządku prawnego przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, co w konsekwencji uniemożliwia poddanie go kontroli instancyjnej, a w zakresie wskazań dla organów co do dalszego postępowania jego prawidłowe wykonanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Jak zauważył NSA w wyroku z 13 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2950/19, recepcja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) doprowadziła do rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obok judykatów, które w wyroku tym odnajdują skutek derogacyjny, co w ogóle wyklucza możność stosowania art. 64 § 1 u.p.e.a. i co prowadzić powinno do całkowitego zrezygnowania z pobierania tych opłat (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18 i z dnia 18 września 2019 r., II FSK 3238/17), odnotować można rozstrzygnięcia, które w orzeczeniu Trybunału odnajdują podstawę do miarkowania wysokości opłat w każdym przypadku, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z dnia 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, z dnia 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17 z dnia 14 marca 2019 r., II FSK 3700 i 3701/18 oraz z dnia 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18), a także orzeczenia negujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17), ale również orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18, z dnia 24 maja 2019 r., II FSK 407/19 i z dnia 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17); ten ostatni pogląd został poddany krytyce w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r. (II FSK 2466 i 3043/18), w których stwierdzono, że takie stanowisko jest nieuprawnione i pozbawione uzasadnienia logicznego, racjonalnego oraz prawnego. NSA w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez ten Sąd w ww. wyroku z 13 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2950/19 i w dalszej części odpowiednio posłuży się argumentacją w nim przedstawioną. Punktem wyjścia rozważań nad skutkami, jakie dla obrotu prawnego wywiera wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego, musi być analiza jego treści - zarówno samego rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji, jak i motywów, przedstawionych w uzasadnieniu. Otóż Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. ze względu na naruszenie zakazu nadmiernej ingerencji są niezgodne z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał uznał jednak dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) o charakterze ryczałtowym, które uzależnione są tylko od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań, konkludując, że ze swej istoty opłaty te nie wiążą się z ekwiwalentnością świadczenia podmiotu publicznoprawnego, choć powinny zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego. W przypadkach egzekwowania należności o znacznej wartości występuje jednak zerwanie więzi pomiędzy świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat, ponoszonych za wykonanie tych czynności, co powoduje, że nie są one wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu egzekucyjnego za podejmowane czynności. Wadliwość tę eliminuje wyznaczona kwotowo górna granica opłaty, limitująca kwotę określaną procentowo. Wobec uznania przez Trybunał opłat egzekucyjnych za zryczałtowane wynagrodzenie organu egzekucyjnego za podejmowane czynności, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że obowiązek ich uiszczania nie wiąże się z ekwiwalentnością świadczenia podmiotu publicznoprawnego, a jedynie z dążeniem do zapewnienia przynajmniej częściowego finansowania aparatu egzekucyjnego, zaakcentowania wymaga wyrażona przez Trybunał teza o dopuszczalności stosowania stawek stosunkowych, które uzależnione są tylko od wysokości kwoty, podlegającej egzekucji, z zastrzeżeniem konieczności wyznaczenia górnej granicy tych opłat, limitującej kwotę określoną procentowo. Tylko do tego ostatniego elementu odnosi się skutek analizowanego wyroku, który można zakwalifikować do kategorii wyroków zakresowych o charakterze negatoryjnym, a także prawotwórczych (w rozumieniu przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01), gdyż jego istota polega na wskazaniu zaniechania ustawodawczego, polegającego na niepełnym zakresie regulacji. Wobec utrzymującego się stanu tego zaniechania ustawodawczego ze względu na brak stosownej ingerencji ustawodawcy, stwierdzoną przez Trybunał lukę prawną uzupełnić musi praktyka orzecznicza organów stosujących prawo, której zgodność z prawem ocenić winny sądy administracyjne (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019.2167). W przytaczanym tutaj wyroku NSA (sygn. akt II FSK 2950/19) stwierdzono, że skoro zakwestionowano tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, nadal prawidłowe jest ich obliczanie w oparciu o kryterium stosunkowe - w określonym procencie do kwoty egzekwowanej należności (wysokości obowiązku pieniężnego), z zastrzeżeniem limitu kwotowego, które opłaty te nie mogą przekroczyć. Celem uniknięcia dowolności w określeniu tego limitu, otwierającej drogę do sporów i subiektywizmu rozstrzygnięć, warto odwołać się do kryterium tyleż obiektywnego, co mającego niepodważalną podstawę normatywną. Tym kryterium jest przewidziana w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalna kwota opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości, jest to bowiem jedyny przepis stanowiącego o wysokości opłat art. 64 u.p.e.a., który wspomniany limit kwotowy przewiduje. Ponieważ opłatę tę także oblicza się stosunkowo jako określony procent kwoty egzekwowanej należności, tym samym spełnia ona wszelkie kryteria konstytucyjności, opisane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stosując zatem uprawnioną i uzasadnioną w tym przypadku zasadę wnioskowania z analogii legis można uregulowanie przyjęte dla określenia wysokości opłaty maksymalnej za zajęcie nieruchomości odpowiednio zastosować do określenia opłat maksymalnych za inne czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej. Taki sposób recepcji wyroku Trybunału Konstytucyjnego najpełniej odpowiada wyrażonej w nim ocenie wymogów konstytucyjnych, które cechować powinny przepisy regulujące wysokość opłat egzekucyjnych. Jasne sprecyzowanie skutków tego wyroku powinno tez prowadzić do czytelności jego recepcji zarówno dla organów egzekucyjnych, jak i zobowiązanych, zapobiegając niejasnościom i dowolnościom interpretacyjnym. Ponieważ ma także mocne zakotwiczenie w konstytucyjnie niepodważonej normie prawnej wyrażonej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., może być uznany za logiczny, racjonalny i zgodny z zasadami wnioskowania prawniczego. Prowadzi to do podzielenia poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18, z dnia 24 maja 2019 r., II FSK 407/19 i z dnia 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17 oraz odrzucenia krytyki takiego stanowiska, wyrażonej w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r. (II FSK 2466 i 3043/18). Podstawę dalszych rozważań stanowi więc uznanie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Odnosząc tę konstatację do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu. Chociaż bowiem Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do wzięcia pod uwagę skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to z rozważań tego wyroku WSA nie wyprowadził jednak wniosków nakierowanych na ocenę zasadności określenia wysokości opłat w oparciu o prawnie określone kryteria, przychylając się do poglądu nakazującego miarkowanie wysokości opłat w oparciu o w istocie pozaprawne kryteria (np. kryterium oceny poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych). Jak wynika z ww. rozważań, stanowisko to nie jest prawidłowe. W tym zakresie też ma rację skarżący kasacyjnie, iż przedstawione przez WSA uzasadnienie naruszało art. 141 § 4 p.p.s.a. Zalecona przez Sąd metoda kalkulacji nie tylko nie znajdowała oparcia w przepisach prawa, ale także praktycznie uniemożliwiała zastosowanie się do niej ze względu na brak odpowiednich kryteriów i jej niewątpliwie uznaniowy charakter. Dalej stwierdzić należy, że art. 188 p.p.s.a. stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej spawie istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona. Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż organ we właściwy sposób zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując adekwatną wysokość kosztów. Dlatego też NSA nie tylko uchylił zaskarżony wyrok w całości, ale i w oparciu o art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 209, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 1