II SA/Bd 1341/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M.C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...].07.2015 r., nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej zwana u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej zwana K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku "I." sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, parkingiem oraz masztem reklamowym na nieruchomości ozn. nr ewid. [...] w obrębie [...] położonej w B. przy ul. G. [...] w następujący sposób: Rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa 2.1.4. parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: linia zabudowy: obowiązujące linie zabudowy wkreślono na zał. graficznym nr 1 do decyzji, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: min. 22 %, max. 33%, wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu: min. 15%, szerokość elewacji frontowej: min. 17 m i max. 97 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: min. 5 m do attyki, max. 8 m do attyki, geometria dachu: dach o kącie nachylenia połaci do 5°, układu połaci, wysokości głównej kalenicy i jej położenia w stosunku do frontu działki - nie określono; powierzchnia sprzedaży: max. 1300m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia znajduje się w granicach obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią wniosku powierzchnia zabudowy obiektu handlowego oraz powierzchnia użytkowa parkingów (w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) nie przekroczy 2 ha (dla handlu) i 0,5 ha (dla parkingów). Planowana inwestycja nie zalicza się zatem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie organ odwołał się do treśi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu do analizy wyznaczono obszar wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem z 26.08.2003 r.), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50 m. Szerokość przedmiotowego terenu od ul. G., z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren, to 48 m, co daje odległość 144 m. Po wykreśleniu wyznaczonych w powyższy sposób granic obszaru o promieniu 144 m ustalono, że teren ten obejmuje jedynie niewielką część zabudowań kwartałów urbanistycznych, dla których osią jest ul. G.. Z kolei miejscem rozgraniczenia tych kwartałów, z charakterystycznym układem równoległych dróg (D. R., B. K.) jest węzeł komunikacyjny G. / M. Takie same rozgraniczenie terenów z wyodrębnionym układem dróg zostało ujęte w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istnienie takiego układu urbanistycznego potwierdzają także ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. (Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2009 r.). Wskazane opracowania, choć nie stanowią źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jednak mogą być pomocne w zakresie wyznaczania granic obszaru analizowanego. Mając na uwadze powyższe rozważono możliwość zwiększenia obszaru analizowanego. Ewentualne rozszerzenie granic obszaru analizowanego powinno mieć swoje urbanistyczne uzasadnienie, np. poprzez wyodrębnienie zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej, ograniczonej ulicami bądź ciekiem wodnym, w obrębie której obserwuje się wspólne elementy scalające ten obszar. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Mając na uwadze występujące w terenie zwarte jednostki terenowe urbanistyczno-architektoniczne, dla których osią jest ul. G., zaś miejscem rozgraniczenia tych kwartałów jest węzeł komunikacyjny G. / M., uznano, że zasadne będzie zwiększenie obszaru analizowanego do ww. węzła. Przeprowadzono zatem analizę dotyczącą wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym o promieniu 340 m. Po wyznaczeniu ww. obszaru przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analizując wyznaczony obszar w kierunku kontynuacji funkcji ustalono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa handlowa, zabudowa biurowa, zabudowa usługowa, zabudowa usługowa z zakresu oświaty, zabudowa produkcyjna i składowa oraz zabudowa garażowa i gospodarcza towarzysząca zabudowie mieszkaniowej i zespoły garaży. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji handlowo-usługowej (art. 61 ust. 1 pkt 1), bowiem do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy na wnioskowanym terenie, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i tym samym jest spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ww. u.p.z.p. Do ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadał planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Wnioskowany teren ma dostęp do dróg publicznych, tj. do ul. G. i ul. D. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego na wnioskowanym terenie, bowiem w granicach ul. D. i ul. G., istnieje odpowiednia infrastruktura techniczna, co potwierdzają pisma gestorów sieci. Teren przeznaczony pod inwestycję sklasyfikowany jako zurbanizowane tereny niezabudowane - Bp, tereny mieszkaniowe - B, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. spełnia wymogi realizacji obiektów budowlanych - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Projekt decyzji uzgodniono z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej. Na skutek odwołania złożonego przez M. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kp.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada stawianym przez art. 54 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wymogom. Rozstrzygnięcie to wymienia bowiem pod pozycją 1 i 2 rodzaj inwestycji - zabudowa usługowa oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. NSA w wyroku z 17.07.2014 r., II OSK 333/13, wyraził stanowisko, że przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia dobrego sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora. W wyroku z 31.05.2010 r., II OSK 860/09, NSA podkreślił zwłaszcza, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Jego istotą jest utrzymanie ładu przestrzennego. Restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). NSA podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. SKO stwierdziło, że wyjaśnienia organu I instancji dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego są wyczerpujące, spójne i logiczne. NSA w wyroku z 7.07.2011 r., II OSK 172/11, wyraził stanowisko, że skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to przy wykładni przepisu wykonawczego, jakim jest § 3 rozporządzenia 26.08.2003 r., nie można pomijać zarówno brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i zadeklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu oraz aspektu ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa znaczenia szerokiego, przy czym takie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku. Wyznaczanie obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Z akt wynika, że przedmiotem realizacji ma być obiekt o funkcji handlowo-usługowej (odpiek pieczywa). Działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej, handlowej, a także funkcji usługowej powiązanej z handlem. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i objętej wnioskiem inwestora nie można wyprowadzić konkluzji o ich wzajemnej sprzeczności. W żadnej mierze nie może być kontestowane to, że budynek handlowo-usługowy to obiekt, który nie wkomponowuje się funkcją w istniejący w obszarze analizowanym charakter zabudowy. W dalszej kolejności Kolegium zajęło się kwestią zbadania zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu SKO wyjaśniło, że inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał powierzchnię zabudowy 1930 m2. W związku z tym organ I instancji na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ustalił, że dla wnioskowanej inwestycji brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na obiekty sąsiednie będzie oceniana w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W kwestii nieuwzględnienia w decyzji organu I instancji, jak i w analizie, danych dotyczących kondygnacji planowanego przedsięwzięcia Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w wyroku WSA w Łodzi z 1.04.2011 r., II SA/Łd 110/10, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie powinno się posługiwać nomenklaturą prawa budowlanego, wskazując w decyzji na ilość kondygnacji. Kondygnację definiują bowiem przepisy wykonawcze do prawa budowlanego. Sąd wskazał, że o kondygnacjach można mówić wyłącznie na etapie pozwolenia na budowę, nie mają zaś zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Ewentualna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami studium nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Studium bowiem nie jest aktem prawa miejscowego, wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Organ I instancji wypełnił zawarty w art. 7 K.p.a, nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. Ch. podtrzymując dotychczasowe zarzuty podniesione w odwołaniu i zarzuciła jej: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów polegające na: wyznaczeniu niewspółmiernie dużego obszaru analizowanego, a przez to przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób całkowicie dowolny, jako że nie prowadzący do zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się doskonale wyodrębnić zwartej jednostki terenowej w promieniu co najwyżej 144 m; braku należytego uzasadnienia przyjęcia wyżej wskazanego, bardzo dużego obszaru analizowanego - 340 m; dowolnym przeprowadzeniu analizy wymagań dotyczących planowanej zabudowy, w oderwaniu od jej wpływu na obecnie istniejącą jej najbliższą zabudowę w przeważającej części mieszkaniową, która w sposób oczywisty zostaje zdominowana i co do której planowane przedsięwzięcie nie przystaje pod względem funkcji, formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu odbiegających od dominującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, a tym samym arbitralne przyjęcie na podstawie jedynie literalnej analizy ww. przepisów, że planowana inwestycja nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas kiedy sens komentowanego przepisu a więc i jego wykładnia celowościowa nakazuje organowi administracji w toku analizy stanu faktycznego sprawy kierować się nie tylko jedynie matematycznym przeliczeniem powierzchni planowanej zabudowy, ale także uwzględniać powinno jego charakter, wpływ na zabudowę bezpośrednio sąsiadującą, wielkość (w aspekcie dominanty planowanego zamierzenia); naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia z 26.08.2003 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz odniesienie się jedynie do odległej zabudowy handlowo-usługowej i ograniczeniu się przez organ administracji jedynie do wyliczenia matematycznej średniej dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej planowanego zamierzenia, podczas kiedy pominięto fakt, że ustalenie dopuszczalnych parametrów szerokości elewacji frontowej inwestycji na poziomie 97 metrów prowadzi do znacznego zróżnicowania wzajemnego oddziaływania obiektów sobie najbliższych, powodując niewspółmiernie niekorzystne oddziaływanie handlowego budynku planowanego na już istniejące budynki mieszkalne, w konsekwencji: 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w całości, polegające na zgromadzeniu w aktach sprawy dokumentów, w szczególności zaś przygotowanej dla potrzeb tej konkretnej sprawy analizy w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogła prowadzić do zachowania spójności funkcjonalnej i parametrów zabudowy, przy jednoczesnej ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich polegające w m.in. na: nie ustaleniu w zaskarżonej decyzji wielkości obiektu, którego dotyczył wniosek, ograniczając się jedynie do podania wielkości sprzedaży, a wniosek dotyczył budowy obiektu o powierzchni bliskiej 2.000 m2 - uwzględnione w decyzji kryterium powierzchni handlowej, jako nieznane ustawie, nie powinno stanowić podstawy jakichkolwiek rozważań, co jednak miało miejsce; nie ustaleniu w zaskarżonej decyzji, jak również nieuwzględnieniu w analizie danych dotyczących ilości kondygnacji planowanego przedsięwzięcia, co mogło mieć wpływ na poczynienie dalszych istotnych przedmiotowo ustaleń; brak uwzględnienia w analizie treści wynikającej z dokumentu, którym jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, w zakresie tamże ustanowionych zaleceń kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu, a tym samym nieuwzględnienie m.in., że dokumentem tym zalecono bezwzględne utrzymanie podstawowej funkcji zabudowy jako zabudowy mieszkaniowej, która to może zostać jedynie wzbogacona o nieuciążliwą funkcję handlu, planowane zaś przedsięwzięcie zamiast wzbogacać, dominuje w sposób kategoryczny okoliczną funkcję zabudowy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji związanej z decyzją Prezydenta Miasta nr [...] oraz dokumentacji znajdującej się w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 48/14 (decyzji SKO z [...].11.2013 r. na okoliczność jej treści, ze szczególnym uwzględnieniem jej uzasadnienia w zakresie prawidłowo ustalonego obszaru analizy). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne ustalenia ogólne, dotyczące procesu inwestycyjnego. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawda uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości, można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.04.2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu Trybunał zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela z prawa zabudowy - przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego - może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów (co zupełnie umknęło organom, które skupiły się wyłącznie na interesie inwestora w żaden sposób nie analizując wpływu inwestycji na działki bezpośrednią z nią sąsiadujące). Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może bowiem mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, czy utrudnienia odbioru programu telewizyjnego, przez przesłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem takim mogą być również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji obiektu. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, a tego organy nie uczyniły w niniejszej sprawie. W tym zakresie przypomnieć należy zasadę wyrażoną w cyt. wcześniej art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu (..), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26.08.2003 r. Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z kolei § 3 rozporządzenia stwierdza, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z wyrokiem NSA z 8.08.2008 r., II OSK 919/07, LEX nr 488144, przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak uzasadnić, dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Gdańsku z 19.12.2012 r., II SA/Gd 601/12, LEX nr 1379567. Zaznaczono tam, że jeżeli obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. też wyrok WSA w Krakowie z 21.05.2012 r., II SA/Kr 1639/11). Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 14.01.2010 r., II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. W analizowanej sprawie zasadność poszerzenia obszaru analizowanego budzi wątpliwości. Bezsporne jest bowiem, że w minimalnym obszarze analizowanym, który również został wyznaczony na graficznym załączniku do decyzji, przedstawiającym wyniki analizy, istnieje zabudowa dająca podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Z kolei fakt, że na skraju rozszerzonego, analizowanego terenu znajdują się budynki, o takich parametrach jak planowany, nasuwa wątpliwość, czy granice obszaru analizowanego nie zostały właśnie tak poszerzone, aby obiekty te w nim się znalazły. Takie celowe wyznaczanie obszaru analizowanego może natomiast powodować naruszenie ustawowego wymogu zachowania zastanego na danym terenie ładu architektonicznego. Szczególnie zwrócić uwagę należy na to, że obiekty, których parametry stały się podstawą do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nie znajdują w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych (dotyczy to pawilonu handlowo-usługowego przy ul. M. oraz sklepu). Z analizy mapy wynika, że znajdują się one po drugiej stronie ul. G., której charakterystycznym elementem jest istnienie stadionu oraz właśnie ww. obiektów handlowo-usługowych, nie ma za to praktycznie zabudowy mieszkaniowej, w szczególności jednorodzinnej, która dominuje w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i podstawowym obszarze analizowanym, a w szczególności brak jest tam wielkopowierzchniowych budynków o charakterze handlowo-usługowym. Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób zgodzić się z organami, że istniała potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego, ponieważ charakter zabudowy istniejącej w obszarze 144 m, tj. obszarze analizy przed jego poszerzeniem, nie wykazuje żadnych specyficznych uwarunkowań, o jakich mowa była wcześniej, które uniemożliwiałyby ustalenie warunków zabudowy w ramach tego podstawowego obszaru analizowanego. Dodatkowo świadczy o tym fakt, że organ I instancji już wcześniej w decyzji z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], następnie uchylonymi wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2014 r., II SA/Bd 48/14, uznały, że obszar 144 m jest obszarem dającym podstawy do dokonania ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26.08.2003 r. Organ I instancji wyjaśnił (co następnie podtrzymał organ odwoławczy), że analizując wyznaczony w ten sposób obszar analizowany uznał, że ewentualne jego zwiększenie nie przyczyni się do innych rozstrzygnięć urbanistycznych, ponieważ obszar wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia jest podobnie ukształtowany urbanistycznie jak obszar bardziej odległy od analizowanego terenu. Wobec powyższego przeprowadzono analizę w obszarze o promieniu 144 m. Jak wynika z analizy mapy, działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy na wnioskowanym terenie, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i tym samym jest spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Reasumując, organy nie wykazały, że wielkość przyjętego przez nie obecnie obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej. Wręcz przeciwnie, ustalenie warunków zabudowy w sposób wskazany w decyzji organu I instancji wprowadzi chaos do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Prowadzi to tym samym do powstania wątpliwości, czy wyznaczenie obszaru nie służyło jedynie takiemu poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Potwierdza to dodatkowo okoliczność, że wyznaczenie poszerzonego obszaru analizowanego doprowadziło do konieczności zastosowania przy ustalaniu warunków i wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w § 4-7 rozporządzenia z 26.08.2003 r. wyjątkowych uregulowań w nich przewidzianych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że w decyzji organu I instancji zawarto sformułowanie, iż ustala on warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, po czym określa on w pkt 1 rodzaj zabudowy jako zabudowę usługową. Istnieje tu zatem wewnętrzna sprzeczność decyzji, ponieważ nie wiadomo, jakiej zabudowy faktycznie dotyczy ona. Ponadto, organ nie wyjaśnił, na czym ma konkretnie polegać "odpiek" pieczywa (a o takim mowa jest w uzasadnieniu decyzji organu II instancji), ponieważ równie dobrze może to pojęcie obejmować nie usługę, lecz produkcję (z gotowych elementów), a taki charakter obiektu (produkcyjny) nie jest przewidziany w decyzji, co ponownie świadczy o jej wewnętrznej sprzeczności. Mając na uwadze powyższe należało podzielić argumenty skargi związane z nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego i skutkami tego dla treści decyzji. Słusznie skarżąca zauważa również, że rozporządzenie z 26.08.2003 r. nie posługuje się w żadnym miejscu pojęciem powierzchni sprzedaży, natomiast takie pojęcie pojawia się w decyzji organu I instancji (pkt 2.1.4. lit. g). Natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ ustalił powierzchnię zabudowy stosownie do § 5 rozporządzenia z 26.08.2003 r. (pkt 2.1.4. lit. b decyzji). Ponadto, stosownie do przepisów cyt. rozporządzenia, nie było konieczne określenie ilości kondygnacji planowanego budynku. W tym zakresie wystarczające było określenie jego wysokości. Również zarzuty związane z brakiem uwzględnienia przez organ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego terenu nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia studium wiążą więc organ jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 16.07.2014 r., IV SA/Po 283/14, LEX nr 1539690). Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy cyt. ustawy (art. 63) jasno wskazują, kiedy istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i inne względy, wskazane przez skarżącą, nie mogły być uwzględnione przez organ. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że doszło do naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26.03.2008 r., co doprowadziło do sytuacji, że ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały poczynione nieprawidłowo, skoro obejmowały one swoim zasięgiem zabudowę, która nie powinna była się znaleźć w obszarze analizowanym. Świadczy to równocześnie o naruszeniu przez organy art. 7 i art. 77 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny wziąć pod uwagę powyższe uwagi i dokonać w szczególności prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, który to wybór winny należycie uzasadnić i przekonać strony o prawidłowości swego stanowiska, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Z powyższych względów Sąd na mocy przywołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).