II SA/Ol 942/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 4 grudnia 2015 r., nr XXI/131/2015 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ełk stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 4 została wydana z naruszeniem prawa. W dniu 4 grudnia 2015 r., Rada Gminy Ełk podjęła uchwałę Nr XXI/131/2015 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ełk. Prokurator Rejonowy w Ełku zaskarżył do tut. Sądu powyższą uchwałę w części dotyczącej § 1 ust. 4. Skarżący wywiódł, że taryfy, zatwierdzenie przez Radę Gminy w § 1 ust. 4, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139), dalej jako "u.z.z.w.", przekraczają delegację ustawową. Uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem prawa miejscowego, nie ustanawia bowiem żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Ponadto, stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w., taryfa, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami u.z.z.w. i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Skarżący dodał, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf, nie podejmują samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Skarżący podniósł również, że wymieniony w kwestionowanej uchwale art. 24 u.z.z.w. nie zawiera podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę, organ gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, jako niezasadnej. Podniósł, że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej ani aktu prawa miejscowego, zatem Prokurator mógł wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia jej wejścia w życie – zgodnie z postanowieniami art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W kwestiach procesowych do uchwały znajdą bowiem zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu sprzed nowelizacji, gdyż uchwała weszła w życie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Przedmiotowa skarga została zaś wniesiona po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 tej ustawy, który to termin upłynął 4 maja 2016 r. i jako spóźniona winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Organ gminy wywiódł ponadto, że kwestionowana opłata za przyłączenie do sieci jest obligatoryjnym elementem taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wynikającym z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1701). Przepis rozporządzenia, mający charakter prawa powszechnie obowiązującego, wiąże Wójta i Radę Gminy Ełk do momentu stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Rada zatwierdziła zatem taryfy zgodnie z powyższym rozporządzeniem. W oparciu o art. 24 ust. 5 u.z.z.w. Rada mogła jedynie odmówić zatwierdzenia taryf, gdyby zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W ocenie organu, taryfa jest zgodna z przepisami powyższego rozporządzenia. Organ zaznaczył, że Rada nie ma prawa kierować się przy podejmowaniu tej uchwały okolicznością, że delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia została przekroczona lub interpretacją dokonaną przez sądy. W ocenie organu, zasadnym byłoby wystąpienie o zbadanie zgodności z Konstytucją § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Na marginesie organ wskazał, że Gmina Ełk pełni funkcję przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego obecnie i w trakcie podejmowania kwestionowanej uchwały. Dodał, że w toku obowiązywania zaskarżonego przepisu (2016 r.) nie pobrano żadnej opłaty za przyłączenie do sieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, że zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści cytowanego przepisu wynika, że prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - organ Prokuratury zdecydował się zakwestionować uchwałę po kilku latach od jej podjęcia. Należy bowiem mieć na względzie, że zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Należy podkreślić, że zaskarżenie przez prokuratora przedmiotowej uchwały nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 zdanie 2 p.p.s.a.). Zastosowanie mają tu bowiem przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, nie zaś – jak przyjął organ – w dacie podjęcia uchwały. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ełk. W § 1 ust. 4 tej uchwały uchwalono stawki opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych: 1) opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowych - 120.00 zł (netto); 2) opłata za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych - 120,00 zł (netto). Podkreślić w niniejszej sprawie należy, że żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych (tak NSA w warszawie (przed reformą) w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, CBOSA). Art. 24 ust. 1 u.z.z.w. nie daje radzie gminy podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawy takiej nie stanowi również art. 19 u.z.z.w. Zawiera on bowiem jedynie ogólną podstawę do wydania przez radę gminy aktu miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowy zakres tego aktu określono w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Z przepisu tego nie wynika jednakże, aby organ stanowiący gminy mógł we wskazanym akcie unormować kwestię odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 438/13, CBOSA). Również żadna inna ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, czy gazowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, Lex nr 49520; wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11, Lex nr 993270 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 92/13, CBOSA). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem wprost, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą opłata za przyłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest wprawdzie - w sensie prawnym - opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich urządzeń jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, LEX nr 49520; z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, LEX nr 149541; z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04, LEX nr 164665 oraz wyrok NSA - OZ w Lublinie z 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 286/02, niepubl.). Podsumowując, należy stwierdzić, że ustalona zaskarżoną uchwałą opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, zaskarżony przepis uchwały uznać zatem należy za wydany bez podstawy prawnej. Przedstawionej powyżej oceny nie zmienia okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie, jako akt rangi podustawowej, nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nie znajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1148/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 587/17, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 u.z.z.w., zgodnie z którym "minister (...) określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf...". Regulacje w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych), na adresatów działań administracji (zob. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 4, została wydana z naruszeniem prawa, upłynął bowiem rok od dnia jej podjęcia.