I OSK 93/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 909/16 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2016 r., II SA/Wa 909/16 uchylił postanowienie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] marca 2016 r., nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy organ ocenił zasadność wszczęcia postępowania przez pryzmat wszystkich podstaw prawnych wyszczególnionych przez stronę we wniosku z 22 lipca 2015 r. Badając możliwość podjęcia żądanego przez stronę postępowania na organie ciążył bowiem obowiązek całościowej oceny wniosku inicjującego postępowanie, i odniesienie się do wszystkich podstaw prawnych i wszystkich przesłanek wskazanych przez stronę na uzasadnienie zgłoszonego żądania. Tymczasem, organ nie podołał ciążącemu na nim obowiązkowi pełnego zbadania wniosku inicjującego sprawę. W skarżonym postanowieniu organ odniósł się jedynie do materii odmowy wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym i trybie nieważnościowym. W tym zakresie poprawnie wyjaśnił, że kwestie te były już przedmiotem oceny zarówno organu, jak i sądów administracyjnych obu instancji. O braku podstaw do wznowienia kwestionowanego rozstrzygnięcia przesądził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2774/14, zaś o braku podstaw do stwierdzenia nieważności przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku II SA/Wa 494/10. Trafnie też organ zauważył, że problematyka ta była już przedmiotem badania sądów administracyjnych przy okazji rozstrzygania w sprawie skargi na decyzję z [...] grudnia 2005 r. Zgodzić się jednak należy ze skarżącym, że organ nie odniósł się do pozostałych podstaw prawnych wniosku z 22 lipca 2015 r. Mimo tego, że strona w piśmie z 9 listopada 2015 r. – stanowiącym uściślenie wniosku z 22 lipca 2015 r. – wskazała jako podstawy do wszczęcia postępowania art. 154 i 155 k.p.a. oraz art. 161 i 163 k.p.a. organ nie odniósł się do tych kwestii. Odmawiając wszczęcia postępowania organ nie zbadał w ogóle tej materii opisanej i w żaden sposób do niej nie nawiązał w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Świadczy to o tym, iż w omawianym zakresie organ nie rozpoznał wniosku strony. W sytuacji gdy organ nie ocenił zasadności i możliwości wszczęcia postępowania w zakresie wszystkich podstaw prawnych wyartykułowanych przez stronę we wniosku inicjującym postępowanie, skarżone postanowienie jawiło się jako przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie więc zobligowany do oceny całości żądania zawartego we wniosku z 22 lipca 2015 r. – sprecyzowanego pismem z 9 listopada 2015 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 - 2, art. 33 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. nr 65 poz. 595 ze zm.) przez niewłaściwe określenie kompetencji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów i zakresu wzruszania prawomocnych decyzji oraz przyjęcie, że k.p.a. ma w postępowaniu przed Centralną Komisją zastosowanie wprost, 2. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt l lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154-155, art. 161, art. 163 k.p.a. przez: a) uznanie, że organ nie ocenił zasadności i możliwości wszczęcia postępowania w zakresie wszystkich podstaw prawnych i wszystkich przesłanek wskazanych przez stronę we wniosku inicjującym postępowanie, b) uznanie, że zostały naruszone prawa strony w tym postępowaniu i gwarancje procesowe, oraz, że żądała ona zmiany decyzji ostatecznych w nowym dotąd nierozpatrywanym trybie, c) nieuwzględnienie charakteru sprawy i specyfiki postępowania przed Centralną Komisją oraz odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że organ nie zbadał wszystkich podstaw prawnych i przesłanek wskazanych przez stronę. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. Decyzją z [...] grudnia 2005 r., nr [...] Centralna Komisja po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówiła zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego z [...] czerwca 2004 r. o nadaniu dr J. T. stopnia naukowego doktora habilitowanego i utrzymała w mocy swoją poprzednią decyzję. Sprawa prawidłowości decyzji z [...] grudnia 2005 r. była przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 11 września 2006 r., I SA/Wa 520/06 wniesioną skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 sierpnia 2007 r., I OSK 1187/07 skargę kasacyjną strony oddalił. Skarżący złożył 13 października 2007 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2005 r. i wznowienie postępowania. Wniosek ten był przedmiotem kilkukrotnego rozpoznania przez Centralną Komisję oraz objęty kontrolą sądów administracyjnych. J. T. we wniosku z 22 lipca 2015 r. wniósł o zmianę ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2005r. w przedmiocie zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracyjnego KUL z [...] czerwca 2004 r. o nadaniu mu stopnia dr hab. nauk prawnych wskazując, że podstawą zmiany tej decyzji jest art. 154-155 Kpa, a także art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 161 i art. 163 Kpa. Wbrew twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego żądanie strony nie dotyczyło nowego dotąd nierozpatrywanego trybu z art. 154-155 K.p.a. Przepisy te oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 161, art. 163 K.p.a. znajdują się w rozdziale 13 działu II K.p.a (Uchylenie zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji) i były już przedmiotem rozpatrzenia przez organ. Decyzja Centralnej Komisji nie może być uchylona lub zmieniona w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 K.p.a.). Kandydat nie spełnił wymogów ustawy. Procedura uzyskiwania stopni naukowych obwarowana jest określonymi rygorami ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym (...). Nie można tu stosować wprost Kodeksu postępowania administracyjnego. Również właściwy minister nie może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdej decyzji Centralnej Komisji w trybie art. 161 K.p.a. Centralna Komisja w zakresie wydawanych przez siebie decyzji pełni funkcje centralnego organu administracji rządowej (art. 33 ustawy). Oznacza, że jest ona ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., a zatem organem, nad którym nie ma organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. (wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 420/12, Lex nr 1216562). Nie jest przewidziana konstrukcja nadzoru nad Centralną Komisją w zakresie wydawanych decyzji. Prezesowi Rady Ministrów nie przyznano kompetencji do ingerencji nadzorczej wobec postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję (wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., I OSK 1498/13, Lex nr 1456971), ani też nie jest możliwe dokonanie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego analizy prawnej postępowania Centralnej Komisji w sprawie z zakresu jej kompetencji, a tym bardziej – rozpatrzenia wniosku o podjęcie działań przewidzianych przepisami K.p.a. w celu usunięcia wadliwej decyzji Centralnej Komisji (wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2011r., II SA/Wa 1042/11). Przepisy szczególne nie przewidują odrębnego trybu uchylania lub zmiany prawomocnej decyzji Centralnej Komisji. Przepis art. 29 ust. 2 stanowi o możliwości wznowienia postępowania, jeśli zostaną ujawnione okoliczności wskazujące na to, że stopień doktora lub doktora habilitowanego albo profesora został nadany na podstawie dorobku powstałego z naruszeniem prawa, w tym praw autorskich lub dobrych obyczajów w nauce. Przesłankami do wznowienia postępowania wymienionymi w K.p.a. są przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. We wniosku wskazano na podstawę wszczęcia z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji z [...] listopada 2009 r. i oceny przez sądy administracyjne obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2774/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2014 r., II SA/Wa 409/14 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Realizując wytyczne zawarte w wyroku Sądu Wojewódzkiego z 13 sierpnia 2009 r., I SA/Wa 335/09 Centralna Komisja w pierwszej kolejności rozpoznała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2005 r. wydając decyzję z [...] listopada 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2010 r. Sąd Wojewódzki wyrokiem z 15 października 2010 r., I SA/Wa 494/10 oddalił skargę na tę decyzję. Skarga kasacyjna strony została również oddalona. Z kolei skarga strony na bezczynność organu w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] grudnia 2005 r. została oddalona przez Sąd Wojewódzki wyrokiem z 21 stycznia 2013 r., II SAB/Wa 445/12. Mając na uwadze okoliczność wcześniejszego rozpoznania sprawy przez sądy administracyjne niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 9 listopada 2007 r., I OSK 106/07, LEX nr 427631; wyrok SN z 9 września 2015 r., III UK 16/15, Lex nr 1814918). Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. Podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona już być ponownie badana. Podnoszone postulaty w podaniu z 22 lipca 2015 r. identyczne jak wcześniej nie mogą być prawnie skuteczne wobec treści wyroków sadów administracyjnych. Również obecnie wniesiona skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Na Centralnej Komisji nie ciążył żaden obowiązek podejmowania czynności związanych z zatwierdzeniem uchwały Rady Wydziału z [...] czerwca 2004 r. o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk prawnych. Centralna Komisja jest związana przepisami ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz wyrokami sądów administracyjnych. Kandydat notorycznie wnosi o podjęcie czynności w celu zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału Prawa Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego z [...] czerwca 2004 r. o nadaniu stopnia doktora habilitowanego nauk prawnych pomimo, że postępowanie zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją. Kwestie prawne przesądzone w powyższych orzeczeniach nie mogą być badane ponownie przez organ administracji publicznej, a prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję, która utrzymuje w mocy orzeczenie o odmowie zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego oznacza, że zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem. Zakres orzeczenia prawomocnego wpływa również na związanie organów i sądu w przypadku zamiaru wszczęcia postępowania nadzorczego. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych przepisami prawa przesłanek. Mając na uwadze okoliczność wcześniejszego rozpoznania sprawy przez sądy administracyjne – niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 9 listopada 2007 r., I OSK 106/07, LEX nr 427631). "Odpowiedniość" stosowania przepisów Kodeksu (art. 29 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r.) oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy. Jeżeli ustawa zawiera szczególną regulację, to nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów K.p.a. Postępowanie to ma charakter szczególny, który wynika ze specyfiki tego rodzaju postępowań, gdyż cechuje je znaczna odrębność w stosunku do postępowań prowadzonych jedynie na podstawie przepisów k.p.a. (wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2052/11, Lex nr 1122881). W sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 154, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2, art. 161, art. 163 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Jest kwestią bezsporną, że J. T. we wniosku z 22 lipca 2015 r. (sprecyzowanym pismem z 9 listopada 2015 r.) wniósł o zmianę ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracyjnego KUL z [...] czerwca 2004 r. o nadaniu mu stopnia doktora habilitowanego nauk prawnych na podstawie art. 154 - 155, a także art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 161 lub art. 163 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 61a k.p.a. organ administracji publicznej może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przy tym zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, że zaistnienie przyczyn odmowy wszczęcia postępowania musi być oczywiste na tyle, że może być ono stwierdzone bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie budzi również wątpliwości, że powołane przepisy mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu w sprawach stopni naukowych, ponieważ kwestie te nie zostały uregulowane w ustawie o stopniach naukowych i tytule naukowym. Zatem Centralna Komisja Spraw Stopni i Tytułów mogła odmówić wszczęcia postępowania w żądanych przez skarżącego trybach tylko w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 61a k.p.a. Jest rzeczą oczywistą, że J. T. jest stroną w sprawie nadania mu stopnia doktora habilitowanego nauk prawnych. Natomiast, z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte po pierwsze w odniesieniu do żądania skarżącego opartego na art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ jedynie ta kwestia jest objęta zakresem powagi rzeczy osądzonej na podstawie ostatecznych decyzji i prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, które dotychczas zapadły w sprawie nadania mu stopnia doktora habilitowanego nauk prawnych, i na które powołuje się skarżący kasacyjnie. Po drugie zaś, inna przyczyna odmowy wszczęcia postępowania zachodzi w odniesieniu do żądania zmiany ostatecznej decyzji Centralnej Komisji z [...] grudnia 2005 r. w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ w tym trybie może być uchylona lub zmieniona tylko i wyłącznie decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Natomiast decyzja z [...] grudnia 2005 r. o odmowie zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracyjnego KUL z [...] czerwca 2004 r. o nadaniu skarżącemu stopnia doktora habilitowanego nauk prawnych jest decyzją, na mocy której J. T. nie nabył żadnego prawa. Zatem postępowanie w tym trybie nie może być wszczęte ze względu na przedmiot żądania skarżącego J. T. Powyższe rozważania dotyczą również żądania skarżącego opartego na art. 163 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Niedopuszczalne zatem jest rozpoznawanie w tym trybie wniesionego przez stronę żądania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której nie nabyła ona prawa. Ponadto, aktualnie w polskim systemie prawnym nie ma przepisów szczególnych, które dopuszczałyby możliwość zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie stopnia naukowego w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II k.p.a. Co się zaś tyczy żądań J. T., opartych na art. 154 i art. 161 k.p.a., to nigdy nie były one przedmiotem rozpoznania ani przez organy administracyjne, ani przez sądy administracyjne. Trafnie więc uznał Sąd I instancji, że aby móc stwierdzić, czy zachodzą przesłanki zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji Centralnej Komisji z [...] grudnia 2005 r. określone w art. 154 i art. 161 k.p.a., to najpierw trzeba przeprowadzić postępowania wyjaśniające w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, przewidzianych w tych przepisach. W konsekwencji uznać należało, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw i orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.