II OSK 1060/18

Dnia 26 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 715/17 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r., nr XXXIV/406/2016 w przedmiocie określenia miejsc, w których prowadzona jest targowiskowa sprzedaż oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 715/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r., nr XXXIV/406/2016, w przedmiocie określenia miejsc, w których prowadzona jest targowiskowa sprzedaż. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Sandomierza podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie określenia miejsc, w których prowadzona jest targowiskowa sprzedaż na terenie Sandomierza. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: - naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z ust. 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez bezpodstawne przyjęcie, że przewodniczący i wiceprzewodniczący rady miasta wraz ze złożeniem rezygnacji z funkcji utracili możliwość piastowania tej funkcji, mimo nie podjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie przyjęcia ich rezygnacji i przekazanie prowadzenia sesji rady miasta najstarszemu wiekiem radnemu, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji, - naruszenie art. 7 Konstytucji RP przez błędną jego interpretację i przyjęcie, że złożenie rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady miasta jest wystarczające do utraty funkcji, uniemożliwia prowadzenie przez nich obrad sesji, a co za tym idzie dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady i przyznanie przez radę miasta kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich kompetencji, - naruszenie § 21 Statutu Miasta Sandomierza przez przyjęcie, że w razie złożenia rezygnacji przewodniczącego rady miasta i wiceprzewodniczącego rady miasta obradom tej rady może przewodniczyć najstarszy wiekiem radny. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sandomierza wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 715/17, oddalając skargę, powołał się na treść art. 19 ust. 1, 2, 4-8 ustawy o samorządzie gminnym i wskazał, że podniesione w skardze zarzuty zasadzają się na założeniu skarżącego, iż zaskarżona uchwała została podjęta na sesji w chwili, gdy przewodniczył obradom najstarszy wiekiem radny, to jest M. C.. Jak wynika z protokołu nr 34 z XXXIV sesji Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała (protokół w aktach sprawy tut. Sądu o sygnaturze II SA/Ke 718/17, który Sąd dopuścił z urzędu jako dowód w sprawie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.), zaraz po otwarciu tej sesji oświadczenia o rezygnacji z funkcji złożyli Przewodniczący Rady Miasta i dwaj Wiceprzewodniczący. Bezpośrednio po złożeniu oświadczeń o rezygnacji, z powołaniem się na Statut Rady Miasta, prowadzenie obrad przejął M. C.. Protokół obrad potwierdza, że dotychczasowy przewodniczący i wiceprzewodniczący nadal uczestniczyli w obradach sesji. Następnie po podjęciu uchwały o wyborze nowego Przewodniczącego Rady Miasta, którą to funkcję objął A. B., przejął on również prowadzenie sesji (str. 21 i n. protokołu nr 34 - k. 46 i n. akt sprawy II SA/Ke 718/17). W świetle art. 19 ust. 8 w zw. z ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie może budzić wątpliwości to, że do czasu podjęcia uchwały o odwołaniu lub uchwały o przyjęciu rezygnacji (lub stosownie do art. 19 ust. 6 – upływu 30 dni od dnia złożenia rezygnacji), kompetencje do prowadzenia obrad ma wyłącznie przewodniczący rady lub w określonych przypadkach wiceprzewodniczący (zob. wyrok WSA w Kielcach z 10 maja 2017 r., II SA/Ke 187/17). W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, a pogląd ten podzielił Sąd orzekający w niniejszy składzie, że samo złożenie oświadczenia o rezygnacji z funkcji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) przed upływem miesiąca nie powoduje utraty tej funkcji. Zaskarżona uchwała podjęta została, gdy obradom przewodniczył A. B. (str. 29 protokołu nr 34 – k. 54 akt sprawy II SA/Ke 718/17). Radny ten był wcześniej wiceprzewodniczącym Rady, na którego ostatecznie scedowane zostało przez dotychczasowego przewodniczącego rady – R. P. i dotychczasowego drugiego wiceprzewodniczącego rady – W. C. przewodniczenie tej sesji (str. 1–2 protokołu nr 34 – k. 26 i 27 akt sprawy II SA/Ke 718/17), co dopuszcza przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro dotychczasowy Przewodniczący Rady Miasta Sandomierza – R. P. oświadczył, że składa rezygnację z tej funkcji, a następnie uczestniczył w dalszych obradach, to należy uznać, że wyraził aprobatę, aby obradom sesji Rady Miasta Sandomierza w dniu 14 grudnia 2016 r. przewodniczył wiceprzewodniczący. A. B. jako Wiceprzewodniczący Rady Miasta Sandomierza mieścił się w katalogu wymienionych w art. 19 ust. 2 ww. ustawy radnych, którzy co do zasady uprawnieni są do prowadzenia obrad rady. Natomiast rezygnacja A. B. z funkcji wiceprzewodniczącego tej Rady złożona na początku przedmiotowej sesji nie wywołała skutku prawnego mimo tego, że Rada Miasta Sandomierza uchwałą nr XXXIV/402/2016 z dnia 14 grudnia 2016 r. nazwaną uchwałą w sprawie przyjęcia rezygnacji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza, w § 1 odwołała A. B. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. Uchwała ta została unieważniona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie II SA/Ke 189/17. W związku z powyższym A. B., pomimo złożenia rezygnacji we wstępnej części przedmiotowej sesji, formalnie nadal piastował funkcję wiceprzewodniczącego rady, a więc w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a to naruszeniem wskazanych w skardze przepisów art. 19 ust. 5 w zw. z ust. 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 7 Konstytucji RP i § 21 Statutu Rady Miasta Sandomierza, polegającym na tym, że podjęto ją, gdy sesji przewodniczył najstarszy wiekiem radny. Statut będący załącznikiem do uchwały nr X/80/2011 Rady Miasta Sandomierza z dnia 26 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Sandomierza (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 249, poz. 2875 ze zm.) również przewiduje możliwość przewodniczenia obradom przez wiceprzewodniczącego (§ 21 Statutu). W czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było także podstaw do zastosowania art. 19 ust. 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem Rada Miasta Sandomierza nie miała wówczas podstaw do przypuszczenia, że podjęte przez nią na tej sesji uchwały w przedmiocie przyjęcia złożonych przez dotychczasowego przewodniczącego i wiceprzewodniczących rezygnacji okażą się nieważne. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że w sprawie I SA/Ke 131/17 już Sąd usunął z obrotu uchwałę nr XXXIV/421/2016, podnieść należy, że przedmiotem rozpoznania w powyższej sprawie była skarga na uchwałę w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej na terenie miasta Sandomierza na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., a zatem sprawa nie dotyczyła zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Świętokrzyski, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoba sprawująca funkcję wiceprzewodniczącego rady gminy, działająca w charakterze przewodniczącego rady gminy, jest uprawniona do prowadzenia obrad rady pomimo obecności na tych obradach osoby, która nadal sprawuje funkcję przewodniczącego rady gminy; - art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wiceprzewodniczący rady gminy jest uprawiony do prowadzenia obrad rady, w których uczestniczy przewodniczący rady gminy, pomimo niewyznaczenia go do wykonywania tego zadania przez przewodniczącego rady gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Sandomierza wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nie zarządzano przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, ponieważ nie zostały oparte na przepisie prawa, który stanowiłby podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały. Artykuł 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powołany jako jedyna materialnoprawna podstawa obu zarzutów skargi kasacyjnej, ma charakter ustrojowy i organizacyjny, określając zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy oraz tryb powierzania zadań przewodniczącego innym osobom i krąg tych osób. Zaskarżona uchwała merytorycznie dotyczyła zaś zmiany określenia miejsc, w których prowadzona jest targowiskowa sprzedaż na terenie Sandomierza. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje na to, że Wojewoda Świętokrzyski dostrzega związek między sposobem prowadzenia obrad na sesji, który jego zdaniem naruszał prawo i ważnością uchwały podjętej na tej sesji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko tegoż Sądu zawarte w wyrokach z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1239/18 i z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2035/18, wydanych w sprawach z udziałem tych samych stron i z tożsamymi zarzutami skarg kasacyjnych. W wyrokach tych wypowiedziano pogląd, zgodnie z którym powołane w skardze kasacyjnej jej podstawy nie pozwalają na rozważenie tej kwestii. Nie zawierają one bowiem regulacji określającej skutek ewentualnego naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminny. Podstawę prawną dla dokonania oceny skutków sprzeczności z prawem uchwały rady gminy stanowi bowiem przepis art. 91 ust. 1 zd. 1 ww. ustawy (uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne). Tak więc argumenty prawne zmierzające do wykazania, że uchwała rady gminy dotknięta jest nieważnością powinny zatem wskazywać konkretne przepisy prawa, które zostały naruszone przy jej wydaniu – w związku z art. 91 ust. 1 ww. ustawy określającym skutek tego naruszenia. Ponadto, dokonując analizy zarzutów kasacyjnej w sprawie dotyczącej uchwały znaczenie ma również art. 147 § 1 p.p.s.a., który określa kompetencje sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia przesłanki sprzeczności z prawem uchwały i stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji oznacza tyle, że Sąd ten nie dostrzegł podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również inne przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będące podstawą zaskarżonego wyroku nie zostały wskazane wśród podstaw kasacyjnych. Zaniechanie to uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu podstawami skargi kasacyjnej, merytoryczną ocenę zarzutów naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, skoro przepis ten nie był materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały, a przepisów określających prawne konsekwencje naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały nie wskazano jako podstawy kasacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania na rzecz Miasta Sandomierza z uwagi na nieterminowe złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 p.p.s.a.).